全面建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度——學(xué)習(xí)十八屆三中全會決定體會

　　黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，并用單獨的一個部分對深化財稅體制改革作出部署，明確提出建立現(xiàn)代財政制度。作為財政管理的核心，以“預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明”為主要特征的現(xiàn)代預(yù)算制度，是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)。
　　一、建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度的必要性
　　預(yù)算是經(jīng)過立法機關(guān)審議通過的法定財政收支計劃，預(yù)算既是一個經(jīng)濟問題，也是一個政治問題和法律問題。我國從1998年提出建立公共財政目標(biāo)以來，與此相對應(yīng)的預(yù)算管理制度一直處于改革之中，先后推出部門預(yù)算和績效預(yù)算等項改革，但總體上預(yù)算改革仍未到位，與建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共財政目標(biāo)不完全一致，主要表現(xiàn)在：
　?。ㄒ唬┲赝度胼p績效。傳統(tǒng)預(yù)算理念認(rèn)為,政府預(yù)算只是一個資源配置過程,它是通過公共選擇(非市場機制)來完成資源配置的。實質(zhì)上,這是一種投入預(yù)算理念,其側(cè)重點在于預(yù)算資金的投入、分配、使用等過程,對預(yù)算資金的使用結(jié)果較為忽視,只管過程而不管結(jié)果。按照現(xiàn)代預(yù)算理念,政府預(yù)算并不僅僅是一個投入的過程,而更重要的是預(yù)算投入所產(chǎn)生的結(jié)果,講求效率,這實質(zhì)上是一種產(chǎn)出預(yù)算理念。
　?。ǘ┲仄胶廨p支出。傳統(tǒng)預(yù)算管理理念偏重于收支平衡狀態(tài)，對支出規(guī)模和支出政策審核不夠，按照現(xiàn)代預(yù)算理念，預(yù)算審核的重點，將由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，建立跨年度財政平衡機制,這將有利于加強人大對政府預(yù)算的審查監(jiān)督，也有利于改善宏觀調(diào)控、促進依法治稅。
　?。ㄈ╊A(yù)算完整性不夠。從最初的預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外結(jié)合的綜合預(yù)算，到一般預(yù)算和政府性基金預(yù)算結(jié)合的復(fù)式預(yù)算，再到公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算結(jié)合的復(fù)式預(yù)算，傳統(tǒng)預(yù)算的內(nèi)容一直處于變革之中，預(yù)算完整性不夠。直到2010年底，我國做出預(yù)算外資金全部納入預(yù)算內(nèi)管理，徹底取消預(yù)算外資金的概念，預(yù)算完整性才從理論上得到徹底解決。
　?。ㄋ模╊A(yù)算規(guī)范性不強。作為一項納稅人關(guān)注的重要政府活動，用法治規(guī)范預(yù)算是公共財政改革的深水區(qū)。《預(yù)算法》從1995年開始實施，到2012年《預(yù)算法修正案（草案）》向社會征求意見，遲遲不能定稿。這其中顯示了社會大眾對規(guī)范預(yù)算、民主參與的極大熱情。傳統(tǒng)預(yù)算規(guī)范性不強的另一個表現(xiàn)是預(yù)算科學(xué)性、精細(xì)度不夠，約束力不強，對超收收入使用隨意性強，不能有效接受人大審議。
　　二、現(xiàn)代政府預(yù)算制度的主要特征
　　三中全會提出建立現(xiàn)代預(yù)算制度，就是要將我國財政實踐置身于世界改革視野，總結(jié)我國預(yù)算改革的成功經(jīng)驗，吸收世界財政管理的文明成果，以更加法制、先進、文明的理財制度規(guī)范我國財政實踐。我所理解的現(xiàn)代預(yù)算制度，至少應(yīng)包含以下內(nèi)容：
　?。ㄒ唬┛茖W(xué)完整。就是預(yù)算囊括所有財政資金活動范圍。政府編制和提交人大審議的預(yù)算，是包含公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算，不再有任何游離于人大監(jiān)督視野之外的財政資金。收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性，支出預(yù)算由基數(shù)法改為零基法，預(yù)算編制建立在科學(xué)精細(xì)的基礎(chǔ)之上。
　?。ǘ┮?guī)范有效。就是預(yù)算管理活動嚴(yán)格依法進行?，F(xiàn)代財政的主要特征是法治理念,征稅要取得納稅人同意,使用稅收需經(jīng)過預(yù)算,即經(jīng)過納稅人的同意,收支公開透明。因為現(xiàn)代財政彰顯了權(quán)力制衡、稅負(fù)公平、人權(quán)保障、民主參與等公共價值。這樣的財政制度也是法治中國建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與此相對應(yīng)，要建立責(zé)任政府、透明政府、法治政府。
　?。ㄈ┕_透明。就是要向納稅人公開財政收支計劃。公民對預(yù)算的知情權(quán)是中國憲法對公民權(quán)利的基本承諾，也是保障公民預(yù)算監(jiān)督權(quán)的前提。在財政沒有做到公開透明的情況下，要想通過其他方式和途徑來監(jiān)督預(yù)算，如果不說是不可能的，那也必然是代價高昂的。因此，預(yù)算信息公開的內(nèi)容要全面，不僅公開預(yù)算文件和數(shù)據(jù)，還要公開支出政策；預(yù)算公開形式要要式化，公布媒體、公布日期由法律規(guī)定。
　?。ㄋ模┻\行高效。就是預(yù)算執(zhí)行要講求績效。因為預(yù)算編制建立在完整科學(xué)的基礎(chǔ)之上，對于績效較差或沒有績效的項目，事前不予安排預(yù)算，從而避免了粗糙和低效，預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果也是符合績效原則的。即以一定的財政投入換取*5的產(chǎn)出效果，或以最小的財政投入實現(xiàn)一定的產(chǎn)出效果。
　　三、我市建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度需重點推進的幾項工作
　　未來幾年，是我市推進“兩大任務(wù)”、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的重要時期，也是財政改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟社會發(fā)展對財政保障的要求逐年提高，如何推進現(xiàn)代預(yù)算制度建立、發(fā)揮預(yù)算調(diào)控經(jīng)濟的宏觀作用、將有限的財力安排到經(jīng)濟社會發(fā)展最需要的地方去，許多工作需要我們?nèi)プ觥?br>　?。ㄒ唬┻m度控制債務(wù)規(guī)模。適度負(fù)債是地方政府加快發(fā)展的潤滑劑，是籌集建設(shè)資金的重要手段，但債務(wù)規(guī)模過大，控制不好，也會累積財政風(fēng)險，影響可持續(xù)發(fā)展。據(jù)審計，截止2013年上半年，我市市本級債務(wù)余額124588.26萬元，負(fù)債率25.61%，處于安全區(qū)間內(nèi)，不存在債務(wù)風(fēng)險（國際公認(rèn)的警戒線為100%）。未來五年，我們要在積極舉借政府性債務(wù)的基礎(chǔ)上，合理控制債務(wù)規(guī)模，規(guī)范債務(wù)舉借和使用程序，健全債務(wù)預(yù)算編制體系，加強對我市債務(wù)潛在風(fēng)險的防范和化解。
　?。ǘ└倪M預(yù)算控制方式。收入預(yù)算要由過去的硬約束逐步轉(zhuǎn)向預(yù)期性，支出預(yù)算要強化約束，更加公開透明，當(dāng)年收支平衡逐步淡化。2012年底，我市財政凈結(jié)余5721萬元，市本級和六縣區(qū)全部實現(xiàn)收支平衡，但平衡狀態(tài)下難以掩飾縣區(qū)之間財政實力的失衡。縣區(qū)按財政供養(yǎng)人員計算的人均財力，*6的平魯區(qū)人均14.6萬元，最低的應(yīng)縣人均8.5萬元，*6水平是最低水平的1.7倍。因此，當(dāng)年平衡不是最終目的，適度失衡才是財政的常態(tài)。今后，我們將結(jié)合經(jīng)濟形勢，適時調(diào)整財政收入預(yù)算增幅，將預(yù)算控制的重點轉(zhuǎn)向支出約束和支出政策，在跨年度財政平衡的理念下，以有限的財力支持好經(jīng)濟社會發(fā)展。
　　（三）逐步增強預(yù)算完整性。從2013年開始，市本級向市人大提交審議的預(yù)算草案，含有公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。由于條件所限，目前省財政并未對社會保障預(yù)算提交人大審議作出時間性規(guī)定。下一步,我們將創(chuàng)造條件，在精細(xì)化、科學(xué)化編制預(yù)算的基礎(chǔ)上，逐步創(chuàng)造條件將社會保障基金預(yù)算提交人大審議，并加強政府性債務(wù)管理，將政府性債務(wù)納入預(yù)算，向人大提交完整的、涵蓋所有財政資金活動范圍的全口徑預(yù)算草案。
　?。ㄋ模┓€(wěn)步推進預(yù)算公開透明。預(yù)算公開含有政府預(yù)算和部門預(yù)算兩個層次的公開。從2013年開始，市本級實行政府預(yù)算公開，在市財政局門戶網(wǎng)站上公布有關(guān)預(yù)算表格和預(yù)算報告，在朔州日報公布預(yù)算報告，已經(jīng)取得初步成效。下一步，重點在“三公經(jīng)費”、會議費、培訓(xùn)費、差旅費等一般性支出預(yù)算方面，加大公開力度，實行內(nèi)容更全面、數(shù)字更詳細(xì)、文字更通俗的預(yù)算公開。同時，積極指導(dǎo)市直各部門有序開展部門預(yù)算公開工作。密切關(guān)注輿情，合理引導(dǎo)民意，穩(wěn)步有序推進預(yù)算公開工作。
　?。ㄎ澹┐罅φ{(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。目前，與地區(qū)生產(chǎn)總值或財政收支掛鉤的重點支出涉及農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和計劃生育等七個領(lǐng)域。2013年，市本級涉及以上項目的預(yù)算達(dá)107030萬元，占全部支出預(yù)算的31.1%。這種掛鉤支出規(guī)定，造成預(yù)算支出結(jié)構(gòu)僵化，不利于提高資金使用效益。下一步，要按照上級安排，清理規(guī)范重點支出掛鉤機制，一般不再采取掛鉤方式。清理后，繼續(xù)加大對這些領(lǐng)域的財政投入，使預(yù)算支出更加具有有效性、針對性和可持續(xù)性。同時，取消掛鉤后，進一步加大對民生領(lǐng)域的投入，支持市委、市政府確定的城市重點工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使預(yù)算支出結(jié)構(gòu)更加適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和“兩大任務(wù)”的完成。
　　（六）積極倡導(dǎo)節(jié)約預(yù)算理念。未來幾年，黨中央、國務(wù)院貫徹“八項規(guī)定”和反“四風(fēng)”的部署緊鑼密鼓。預(yù)算既是一個經(jīng)濟概念，更是一個政治范疇。作為理財手段，預(yù)算首先要講政治，與黨中央、國務(wù)院保持高度一致，大力反對鋪張浪費、倡導(dǎo)節(jié)約預(yù)算理念。具體到我市，要壓縮“三公經(jīng)費”，嚴(yán)控會議費、培訓(xùn)費、差旅費等一般性支出。增強預(yù)算嚴(yán)肅性和約束力，堅持“先有預(yù)算、后有支出”的原則，不得突擊花錢、不得先斬后奏，堅持“好鋼用在刀刃上”的理財原則，將有限的財政資金投向經(jīng)濟社會發(fā)展最需要的項目上。