日前，中央提出“抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”。這是我國對地方政府發(fā)行債券問題的重要表述。如何建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，涉及的內(nèi)容比較廣泛，本文主要針對兩種地方政府債券發(fā)行模式，提出完善地方政府發(fā)債融資機制的建議。

　　近年來，由于地方政府承擔(dān)大量保增長等財政支出任務(wù)，短期財政收支、長期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等資金壓力巨大，通過債務(wù)籌資來解決這些問題幾乎成為地方政府必然的選擇。在這個過程中，我國從機制上進(jìn)行了一些嘗試，包括通過地方政府融資平臺公司融資、試點發(fā)行地方政府債券等。但是，現(xiàn)有的做法需要進(jìn)一步完善，以建立起法治化、規(guī)范化的地方政府發(fā)債融資機制。
 

　　一、完善現(xiàn)有地方政府發(fā)債機制

　　我國地方政府發(fā)行債券融資，目前的模式是地方政府發(fā)行債券，中央政府代理償還。這是一種特殊的地方政府發(fā)債模式，我國已經(jīng)試行了一段時間，積累了一些經(jīng)驗，但需要進(jìn)一步完善。

　　這種模式的好處是，不需要大幅修改相關(guān)法律法規(guī)，只需要再補充建立一些規(guī)則制度即可順利運行。首先，法律障礙比較小。由于我國有關(guān)法律規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府可以發(fā)債，這就從根本上解決了地方政府能否發(fā)債的問題。其次，由于中央政府代理地方政府償還地方政府債券，因此地方政府債券的風(fēng)險、信息披露問題也基本得到解決，至少不是十分急迫，市場基本認(rèn)可這種債券的風(fēng)險，基本等同于國債。需要完善的實際就是國務(wù)院如何批準(zhǔn)地方政府發(fā)債、發(fā)債的規(guī)模問題，如何督促和管理地方政府對債務(wù)的償還問題。這幾個方面是我國短期內(nèi)完善地方政府發(fā)債融資機制的關(guān)鍵。

　　一是要進(jìn)一步規(guī)范地方政府和地方人大關(guān)于發(fā)行債券的決策、審批程序。地方政府層級很多，是否都可以發(fā)行債券？目前來看，可以從省級地方政府(包括計劃單列市)開始試點。這一點要抓緊明確。地方政府發(fā)債必須經(jīng)過地方人大的討論、批準(zhǔn)。地方政府應(yīng)向地方人大報告當(dāng)前的債券、債務(wù)規(guī)模，計劃發(fā)債的額度、時間、用途，償債資金來源、計劃、措施等。地方政府發(fā)債報告由地方人大批準(zhǔn)后，報請國務(wù)院批準(zhǔn)。

　　二是在國家總的預(yù)算范圍內(nèi)，國務(wù)院對于地方政府債券的申請進(jìn)行審核和批準(zhǔn)。重點是審核各地方政府的總債務(wù)規(guī)模、當(dāng)年發(fā)債規(guī)模、債券籌集資金用途、償還能力和措施等。為了確保地方政府能夠有比較明確的預(yù)期、有比較長遠(yuǎn)的規(guī)劃，應(yīng)研究制定地方政府發(fā)債規(guī)模和余額的控制標(biāo)準(zhǔn)和辦法。結(jié)合我國實際情況，可規(guī)定地方政府債務(wù)規(guī)模(余額)不得超過上年本地國內(nèi)生產(chǎn)總值的20%(例如)，當(dāng)年發(fā)行債券規(guī)模不超過上年本地國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%；地方政府債務(wù)規(guī)模(余額)不得超過地方政府上年本級預(yù)算收入的60%(例如)，當(dāng)年債券發(fā)行規(guī)模不超過地方政府上年本級預(yù)算收入的10%等。

　　三是建立嚴(yán)格的債券償還制度和報告制度。應(yīng)建立嚴(yán)格的債券償還規(guī)則，地方人大應(yīng)將償債資金列入地方預(yù)算；地方政府要建立償債專門賬戶，及時撥付償債資金；地方政府要承諾，中央政府(上級政府)可以將轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先用于償還債券、稅收分配時可優(yōu)先用于債券本息償還等；地方政府要及時向中央政府報告?zhèn)Y金使用情況、償還情況。

　　四是地方政府要承諾逐步提高地方政府資產(chǎn)負(fù)債表和預(yù)算收支的透明度，接受市場的監(jiān)督。
 

　　二、探索地方政府獨立發(fā)債融資機制

　　地方政府獨立發(fā)債、獨立償還模式，是比較徹底的地方政府發(fā)債機制。但是，這種機制的建立，需要比較長的時間，需要更多的條件。

　　一是需要修改現(xiàn)有的相關(guān)法律，并制定新的法律法規(guī)。既然是地方政府獨立發(fā)債，就意味著不需要國務(wù)院的批準(zhǔn)，地方政府經(jīng)過一定的程序就可以發(fā)債。因此，現(xiàn)有預(yù)算法需要修改。同時，要制定地方政府發(fā)行債券的法律法規(guī)。如要規(guī)定哪一級政府有發(fā)債權(quán)限，如縣級以上政府？同時要規(guī)定，地方政府發(fā)行債券要經(jīng)過地方人大的審議批準(zhǔn)，要有一定的發(fā)債規(guī)模限制等。

　　二是要解決地方政府的信息披露問題。地方政府要獨立發(fā)債，面對市場，需要的基本條件之一是地方政府應(yīng)有獨立的財務(wù)報表，包括資產(chǎn)負(fù)債表、收支表等。這才能夠讓投資者來分析地方政府的信用狀況。這個問題在理論上難度不大，但要真正編制、披露，操作起來需要有較長的過程。同時，地方政府發(fā)行債券也要對外披露相關(guān)的募集資金用途、償債計劃和措施等。也就是要制定一個比較系統(tǒng)的信息披露清單。這些問題可在*9種模式運行中逐步嘗試解決。

　　三是要建立地方政府債券償還風(fēng)險的處置機制。地方政府如果償還不了債券，該怎樣辦？債權(quán)人在地方政府拖欠債務(wù)或者違約時，如果無法通過法院強制清償，無法通過明確的制度安排保證行使債權(quán)人的權(quán)利，沒有明確的風(fēng)險處置機制，則債權(quán)人的利益就無法得到基本的保護(hù)，投資者對地方政府債務(wù)的投資就會受到根本性的影響。因此，地方政府要獨立發(fā)債，而且要獨立承擔(dān)責(zé)任，就必須要有新的法律來對地方政府違約、拖欠債務(wù)的處置進(jìn)行規(guī)范。同時，也要對相關(guān)的決策人、責(zé)任人有具體的懲戒程序和標(biāo)準(zhǔn)。

　　作為地方政府獨立發(fā)債機制的核心，必須要對地方政府償債風(fēng)險的處置作出明確的制度安排，將最壞的情況考慮進(jìn)去。因此，需要制定相關(guān)的法律法規(guī)。償債風(fēng)險的處置機制可以采取類似于企業(yè)破產(chǎn)的處置方式，也可以規(guī)定特別的處置方式，如債務(wù)重組、延期、減記等。這些問題可借鑒國外的成熟經(jīng)驗來探討解決。

　　四是要賦予地方政府一定的稅收、收費權(quán)限。這是解決其在一定條件下增強償債能力的重要手段和基礎(chǔ)。