“大部制”這五年

　　大部制改革五年，部門間職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題沒有根本解決，大而不合的現(xiàn)象突出，涉及核心部門的改革舉步維艱。而調(diào)整部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是下一步深度改革的重點(diǎn)

　　按照既定日程，即將召開的第十二屆全國人民代表大會*9次會議，將聽取、審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，除了為加強(qiáng)市場監(jiān)管和社會管理等目標(biāo)而新設(shè)定部委外，完善2008年“大部制”改革中組建的五個(gè)部委亦是工作重點(diǎn)。

　　五年前的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，突破性地將政府機(jī)構(gòu)改革的方向確立為“大部制”，政府機(jī)構(gòu)改革不再以精簡機(jī)構(gòu)和人員為主要目的。當(dāng)年3月，國務(wù)院組建了工業(yè)和信息化部(下稱“工信部”)、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會保障部(下稱“人社部”)、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(下稱“住建部”)，通過試點(diǎn)，漸進(jìn)推進(jìn)“大部制”改革。

　　中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室(下稱“中編辦”)及學(xué)界研究機(jī)構(gòu)都曾對五個(gè)大部進(jìn)行過評估，對于“大部制”改革的方向和取得的成績給予高度贊揚(yáng)，同時(shí)也指出了改革后出現(xiàn)的職能交叉嚴(yán)重，部分職責(zé)難以履行等問題。

　　在中國政法大學(xué)黨委書記石亞軍教授看來，原有5個(gè)大部的改造和完善，以及發(fā)改委職責(zé)的科學(xué)確立是十八大后政府機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)。

　　“怎么把這五個(gè)大部完善起來，還有許多工作要做。說實(shí)在的，這比新建幾個(gè)大部更難，因?yàn)樗呀?jīng)建立、運(yùn)行了五年。”石亞軍說。
 

　　大部制得失

　　部門間職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題沒有根本解決；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間整合不到位；職能轉(zhuǎn)變尚待深化

　　一組并不復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以簡單明了地透視2008年“大部制”改革的力度與成效。

　　在上一輪政府機(jī)構(gòu)改革中，涉及到的政府部門15個(gè)，減少了正部級機(jī)構(gòu)4個(gè)，撤銷議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)26個(gè)，中央各部門取消、下放和轉(zhuǎn)移職能70余項(xiàng)，加強(qiáng)了宏觀調(diào)控、能源管理、環(huán)境保護(hù)等職能160余項(xiàng)。

　　“*5的成績是明確了政府機(jī)構(gòu)改革的方向和目標(biāo)。”中國行政管理學(xué)會副秘書長沈榮華認(rèn)為，十七大提出探索“大部制”是一個(gè)歷史性突破，改變了以往機(jī)構(gòu)簡單增減的做法，同時(shí)促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

　　2009年7月至2010年3月，負(fù)責(zé)聯(lián)系國務(wù)院各部門的中編辦二司分兩批對62個(gè)部門進(jìn)行了評估，在各部門自評基礎(chǔ)上，中編辦二司組織了8個(gè)評估組對國家發(fā)改委、工信部等20個(gè)部門(重點(diǎn)是新組建和職責(zé)調(diào)整較大的部門)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研評估，并分別形成評估報(bào)告。

　　在肯定“大部制”成績的同時(shí)，評估組也發(fā)現(xiàn)了一些問題，例如有些職能調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變的要求和措施沒有得到落實(shí)，政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)仍然過多；部門間協(xié)調(diào)配合還需加強(qiáng)，一些職責(zé)分工還需細(xì)化、明確；各部門普遍反映機(jī)關(guān)人手緊張，呼吁增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等。

　　中國政法大學(xué)“中國行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查與改革研究”課題組曾對全國14個(gè)省、市、自治區(qū)28個(gè)地方政府機(jī)構(gòu)改革典型進(jìn)行了全面摸底，同時(shí)對5個(gè)大部進(jìn)行了專門的調(diào)研、評估。

　　該課題組首席專家、中國政法大學(xué)黨委書記石亞軍告訴《財(cái)經(jīng)》記者，中國特色“大部制”搭起了架子，立起了牌子，邁起了步子。但是這種“大部制”改革是外延式的，是政府職能的橫向轉(zhuǎn)移、拼接，難以解決政府職能整合這一核心問題。

　　綜合多家機(jī)構(gòu)的評估報(bào)告及《財(cái)經(jīng)》記者的調(diào)查可以看出，“大部制”通過對職能相同或相近部門進(jìn)行整合、歸并，減少了部門間職能交叉、相互扯皮現(xiàn)象，大大提高行政運(yùn)行效率，但是2008年“大部制”改革暴露出機(jī)構(gòu)之間、機(jī)構(gòu)內(nèi)部司局間整合不到位問題，個(gè)別部門職能交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　其一，改革后，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量依然偏多，各部門間職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題沒有根本解決。

　　目前，政府組成部門28個(gè)，加上直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、辦事機(jī)構(gòu)近70個(gè)。從發(fā)達(dá)國家來看，國務(wù)院組成部門以15個(gè)-18個(gè)為宜，因此，政府機(jī)構(gòu)整合空間巨大。

　　在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)上，仍需深化改革。以保障房建設(shè)為例，發(fā)改委擁有住房保障的項(xiàng)目審批、中央財(cái)政性建設(shè)資金安排權(quán)，當(dāng)住建部門需要管理廉租房、農(nóng)危房改造等建筑工程的質(zhì)量、面積、安全時(shí)，無法獲取發(fā)改部門掌握的相應(yīng)資金。環(huán)境保護(hù)職能依然分散在環(huán)保、發(fā)改委、林業(yè)、水利、國土、海洋等多個(gè)部門，且多個(gè)分管部門之間的職責(zé)關(guān)系并未得到明確規(guī)定。國家發(fā)改委、鐵道部、公安部、住建部等部委依然承擔(dān)著部分交通管理職能。

　　沈榮華通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)各個(gè)部門之間關(guān)系沒有理順，從橫向上看，沒有達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一。國家發(fā)改委宏觀管理，實(shí)際上也管著各個(gè)行業(yè)，并替代了行業(yè)部門的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，工信部、住建部、人社部等行業(yè)部門雖然在行業(yè)里管政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃，但是很大部分權(quán)力在發(fā)改委、財(cái)政部，造成了行業(yè)部門有職責(zé)無權(quán)力，權(quán)責(zé)脫節(jié)。

　　其二，內(nèi)部機(jī)構(gòu)大多整合不到位，司局之間職能交叉嚴(yán)重，溝通協(xié)調(diào)成本高。“大部制”部分解決了部門之間溝通成本高、運(yùn)行效率低的問題，但改革后，這些問題內(nèi)部化，亟待進(jìn)一步解決。部委的一些官員希望實(shí)行“大司局”、“大處室”設(shè)置。

　　“名義上是大部，實(shí)際上是邦聯(lián)，部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)保持原有系統(tǒng)色彩，獨(dú)立運(yùn)行，工信部是這樣，住建部、交通部也是這樣，怎么把這五個(gè)大部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的邦聯(lián)關(guān)系變成聯(lián)邦，變成一個(gè)整體，這是要做的工作。”石亞軍說。

　　其三，職能轉(zhuǎn)變不到位，大部制改革促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，但是上一輪改革后，在政府越位、缺位這些問題上沒有根本解決，比較突出的例子是發(fā)改委、財(cái)政部，這兩個(gè)宏觀調(diào)控部門既管宏觀又管微觀，規(guī)劃、審批、監(jiān)管均有涉獵，限制了其他部門職能的履行。

　　除此之外，機(jī)構(gòu)設(shè)置上下對口關(guān)系沒有理順，雖然2008年“大部制”明確不搞“一刀切”，各地可自行探索，但是由于條塊部門的干預(yù)，地方政府實(shí)際上沒有選擇空間，只能“照葫蘆畫瓢”進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置。

　　同時(shí)，在實(shí)際操作中，還存在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超編、基層部門人手緊張等問題。
 

　　工信部“爬坡”

　　“有職責(zé)無權(quán)力”現(xiàn)象在大部制中并不少見，強(qiáng)勢部門不放權(quán)是主因

　　工信部的成立，出乎許多官員和學(xué)者的預(yù)料。作為2008年“大部制”改革試點(diǎn)，工信部改革力度大、范圍廣，此后運(yùn)行中暴露出的問題也“最為典型”。

　　根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，工信部整合了國家發(fā)改委的工業(yè)行業(yè)管理職責(zé)、國防科工委核電管理以外的職責(zé)、信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院信息化工作辦公室四個(gè)部門職責(zé)，管理兩個(gè)國家局(國家國防科技工業(yè)局、國家煙草專賣局)。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究部一位專家曾向《財(cái)經(jīng)》記者透露，工信部設(shè)立和中國仍處于工業(yè)化大發(fā)展階段有關(guān)，在發(fā)達(dá)國家實(shí)際上并沒有類似的大工業(yè)部。因而工信部的設(shè)立并無先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。這給部門組建帶來不少挑戰(zhàn)。

　　該部以原信息產(chǎn)業(yè)部為班底而建，但由于辦公地點(diǎn)過于分散，造成管理困難，同時(shí)由于整合部門眾多，人員的思想認(rèn)識、工作習(xí)慣差距較大，組建之初難度頗大。

　　改革后，工信部主要職責(zé)15項(xiàng)，由24個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)完成，雖然明確堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)或牽頭負(fù)責(zé)，但實(shí)際上該部內(nèi)部司局之間職能交叉、重疊現(xiàn)象并未減輕，僅管理電子的司局就有6個(gè)，由此可見一斑。

　　比起內(nèi)部掣肘，更大的困難來自外部，即與兄弟部門之間職能交叉、重疊的制約。

　　2010年3月，在中編辦對各部委中期評估時(shí)，時(shí)任工信部部長的李毅中專門撰文總結(jié)工信部“大部制”得失，李毅中稱該部改革處于“爬坡”階段，體制等深層次問題突出，嚴(yán)重制約了大部門制效能的發(fā)揮。

　　李毅中在文章中稱，從職能配置看，由于多種復(fù)雜原因，職責(zé)到位仍然艱難。比如，工業(yè)固定資產(chǎn)投資、生產(chǎn)要素協(xié)調(diào)保障缺失，存在責(zé)權(quán)不一致的情況。抑制產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)、兼并重組、淘汰落后、節(jié)能減排、推進(jìn)“三網(wǎng)融合”等重點(diǎn)工作推動(dòng)難度很大。

　　這種職責(zé)邊界不清，導(dǎo)致工作效率下降。以固定資產(chǎn)投資為例，工信部具有工業(yè)固定資產(chǎn)投資方面的職能，但是國家發(fā)改委也有該職能，兩邊就“打仗”，在申報(bào)項(xiàng)目、審批項(xiàng)目和重大工業(yè)問題研究決策上容易出現(xiàn)分歧。

　　工信部管理工業(yè)的職能曾分散在發(fā)改委、國資委等部門，“大部制”改革后，這些職責(zé)劃歸工信部，但是投資審批、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃制定等權(quán)力和手段未相應(yīng)劃轉(zhuǎn)，這導(dǎo)致工信部履行行業(yè)管理職能面臨沒有手段的難處。

　　“有職責(zé)無權(quán)力”現(xiàn)象在大部中并不少見。上述專家介紹說，部門利益造成一些強(qiáng)勢部門以“這些手段對宏觀調(diào)控至關(guān)重要”為理由拒絕放權(quán)。

　　因而，“大部制”改革以前，行政管理體制中存在的所有問題，現(xiàn)在依然存在。比如說，職能交叉問題，不但沒有改變，在某些方面還比較嚴(yán)重，發(fā)改委、工信部、交通部、商務(wù)部、住建部、環(huán)保部、水利部在很多職能上都交叉。

　　從工信部的運(yùn)行得失可以看出，“大部制”是解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的有效途徑，但是并非一試即靈的“靈丹妙藥”，“大部制”亦有自身的局限性，需要在實(shí)踐中摸索解決之道。