依賴土地財政的城鎮(zhèn)化模式的弊端日益暴露出來，成為土地利用效率不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無序，以及土地征用過程中矛盾激化和尋租行為頻發(fā)的根源。
　　土地財政逼著地方政府大量賣地招商，盲目推進城鎮(zhèn)化。粗放的城鎮(zhèn)化，又拉動起固定資產(chǎn)投資，致使鋼筋、水泥等產(chǎn)量猛增，最終形成產(chǎn)能過剩。兩種過?；ハ啻龠M，便形成了“過剩循環(huán)怪圈”。
　　2月9日~10日召開的“2014年經(jīng)濟形勢座談會”上，中國社會科學院多位專家共同把脈，欲探求破解之道。
 
　　地方財政淪落為“打醬油”
　　中國社會科學院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所所長李平認為，導致產(chǎn)能過剩，增長階段轉(zhuǎn)換與世界經(jīng)濟深度調(diào)整是直接原因，但體制扭曲背景下地方政府對于投資的補貼性競爭是深層次原因。“地方政府以超乎尋常的熱情尋求一切可能的投資機會，推動地方經(jīng)濟發(fā)展。”
　　“地方政府干預(yù)企業(yè)投資、利用各種優(yōu)惠政策招商引資，主要基于財政分權(quán)和官員政治晉升體系。”李平說。
　　李平描繪了一個“晉升錦標賽模型”，支撐這一模型的有四種力量：中央和上級部門具有集中的人事權(quán)；各地經(jīng)濟績效具有相當程度的可比性；地方政府官員對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有巨大的影響力和控制力，一些重要的資源，如行政審批、土地征用、貸款擔保、各項優(yōu)惠政策等均掌握在地方政府手中；地方官員之間的高度競爭是常態(tài)。
　　“現(xiàn)實已經(jīng)出現(xiàn)了偏離‘分稅制’而重歸‘分錢制’的跡象。為數(shù)不少的地方財政已經(jīng)淪落為‘打醬油財政’。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇說，分配結(jié)構(gòu)越來越向政府傾斜，不利于經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。
 
　　土地出讓“寅吃卯糧”
　　逼著地方政府在轉(zhuǎn)輪上“玩命”奔跑的是越來越少的土地出讓金收入。
　　中國社會科學院學部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所研究員張曉山說，2004年后，國有土地“招拍掛”政策出臺，土地財政與土地金融逐漸成為地方政府謀發(fā)展的重要財源。
　　在地方財政收入之外，2010年地方政府性基金收入中的國有土地使用權(quán)出讓收入29109億元，占地方財政收入總量的近40%，2011年占36%，2012年占26.8%。2013年，土地財政強勢反彈，全年超過4.1萬億元，同比增長45%。地方政府還承諾用土地出讓收入作為償債來源來向銀行舉債，但償債壓力正在加大。
　　不過，地方政府靠土地出讓收入的好日子并不長。張曉山說，從征地和拆遷補償支出與補助被征地農(nóng)民支出兩項之和占國有土地使用權(quán)出讓金支出總額的比例來看，從2007年的27.9%上升到2012年的53.8%。2012年，土地出讓收入安排的支出28418億元，其中征地拆遷補償?shù)瘸杀拘蚤_支占地方土地出讓支出總額的比重上升到79.6%。
　　“補償支出占比越來越高，賣地收不抵支。”張曉山說，地方政府選擇不斷地、更多地賣地，用數(shù)量來換取可支配收入。這實際上是一次性地將未來幾十年的土地收益提前透支了，是一種“竭澤而漁”、“寅吃卯糧”的不可持續(xù)的斂財方式。
 
　　理順央地利益分配機制
　　那么，土地財政與城鎮(zhèn)化、產(chǎn)能過剩具體又是怎樣關(guān)聯(lián)到一起的呢？
　　中國社科院學部委員、全國社科規(guī)劃人口學科組長田雪原分析說，中國迅速推進的城鎮(zhèn)化，與地方政府在背后的助推密切相關(guān)。
　　1949~1987年起步階段，中國城市化率年平均提升0.38個百分點；1987~2002年快速推進階段，城市化率年平均提升0.94個百分點；2002年以來加速推進階段，城市化率年平均提升1.33個百分點。
　　“很多地方撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)主要體現(xiàn)了政府意志，這實際上是城鎮(zhèn)化過程中行政主導的結(jié)果。”中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所副所長張車偉說，依賴土地財政的城鎮(zhèn)化模式也引發(fā)眾多問題。政府推動城鎮(zhèn)發(fā)展對“土地財政”的依賴性不斷增強，即城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施修建資金主要來源于地方政府分配的土地出讓金。這種模式的弊端日益暴露出來，成為土地利用效率不高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展無序，以及土地征用過程中矛盾激化和尋租行為頻發(fā)的根源。
　　而“晉升錦標賽”導致的產(chǎn)能過剩也很難在現(xiàn)有的行政和制度格局下解決。李平等專家建議，調(diào)整財稅體制特別是理順中央與地方之間的利益分配機制，改革以考核GDP增長為重點的政府官員政治晉升體制，消除地方政府不當干預(yù)企業(yè)投資的強烈動機。推動地方財政透明化與民主化改革，避免地方政府為企業(yè)投資提供財政補貼。
　　“應(yīng)當將全部的政府收支關(guān)進‘統(tǒng)一’的制度籠子。”高培勇認為，應(yīng)穩(wěn)定既有政府支出規(guī)模及其占GDP比重，使政府支出規(guī)模不再進一步擴大或提升。同時正視并突破來自政府內(nèi)部的既得利益格局阻礙，真正下決心把“全口徑”預(yù)算管理落實到位。
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