以下為一篇業(yè)界評論：11月20日*7時評：防止低效與無效投資造成巨大浪費，這是高頓網校小編在2014年11月20日辛勤的勞動成果。
　　■近年來，我國經濟增長的投資驅動特征不斷強化，投資效率明顯下降。這一特征在國際金融危機之后尤為明顯，并且出現了不少過度投資和浪費的現象，形成相當規(guī)模的資本沉淀。
　　■一方面，投資率和投資貢獻率上升表明經濟增長的投資驅動特征強化；另一方面，過度依賴投資驅動導致投資效率下降和無效投資增加。而投資持續(xù)快速增長，導致投資效率不斷下降，也出現了比較嚴重的浪費。
　　■低效和無效投資有以下幾類：一是投資未能形成實際的生產能力；二是投資形成的生產能力成為過剩產能，未能投入使用；三是過度超前的投資，形成一定程度的閑置浪費；四是投資過程中存在浪費，導致成本上升。
　　■這些現象背后存在政策和體制兩方面的深刻原因。未來要發(fā)揮市場機制在配置資源中的決定性作用，恢復經濟自身的調節(jié)機制；同時改革完善地方政府績效考核、地方政府債務融資、國有企業(yè)管理等制度，規(guī)范金融體系發(fā)展和土地管理，著力改善經濟循環(huán)系統，消除導致投資沖動的因素，減少投資的過度擴張和無效投資的產生。
　　□徐策 王元
　　文眼
　　改革開放以來，投資對我國經濟社會的快速發(fā)展發(fā)揮了重要的拉動作用，功不可沒。但從近年來看，出于政績和其他因素考慮，相關部門在宏觀調控中過度依賴投資手段來刺激經濟增長、應對短期矛盾，由此形成的低效和無效投資造成了巨大浪費。投資的低效和無效問題已到了必須正視的時候。尤其是現在開始實施跨地區(qū)、跨國界的“一帶一路”宏偉戰(zhàn)略時，更要注意這個問題。
　　――亞夫
　　我國經濟目前正處于工業(yè)化中后期的發(fā)展階段，這在一定程度上決定了經濟發(fā)展具有投資率高、投資增速快的特征。但近年來，經濟增長的投資驅動特征不斷強化，投資效率明顯下降，這一特征在國際金融危機之后尤為明顯，并且出現了不少過度投資和浪費的現象，形成相當規(guī)模的資本沉淀。這些現象背后存在政策和體制兩方面的深刻原因。
　　未來一個時期，要全面貫徹黨的十八屆三中全會精神，全面深化改革，減少政府對經濟運行的干預和資源配置的扭曲，充分發(fā)揮市場機制在配置資源中的決定性作用，恢復經濟自身的調節(jié)機制；同時改革完善地方政府績效考核、地方政府債務融資、國有企業(yè)管理等制度，規(guī)范金融體系發(fā)展和土地管理，著力改善經濟循環(huán)系統，消除導致投資沖動的因素，減少投資的過度擴張和無效投資的產生，促進經濟持續(xù)健康發(fā)展。
　　當前投資增長存在兩大突出問題
　　1.投資率和投資貢獻率上升表明經濟增長的投資驅動特征強化
　　改革開放以來我國投資率在波動中呈現臺階式上升的態(tài)勢，1978-1984年、1985-1992年、1993-2003年各階段的平均值分別為34.4%、36.5%和38.4%，大體以每一臺階2個百分點的幅度穩(wěn)步上升，到2004-2008年平均值升至42.3%，較前一階段上升近4個百分點，2009-2013年較前一階段升幅進一步擴大，平均值上升近6個百分點，達到接近48%的高水平。
　　利用世界銀行WDI數據庫數據，對我國投資率與世界及東亞與太平洋地區(qū)平均水平進行比較，會發(fā)現我國投資率水平較高，并且值得注意的是2001年以來，我國投資率與世界和區(qū)域平均水平的差距快速擴大。
　　以世界銀行WDI數據庫提供的約180個國家統計數據為基礎進行國別比較分析，會發(fā)現新世紀以來（2000-2012年），我國投資率均值接近43%，僅低于赤道幾內亞和不丹兩個國家，位居第三。
　　投資對經濟增長的貢獻率同樣呈現波動上升的趨勢，1981-1990年的十年，投資貢獻率平均為28.6%，1991-2000年上升至36.1%，2001-2010年則達到52.8%，2011-2013年平均也接近50%。投資率和投資貢獻率上升，以及國際比較顯示的高投資率狀況，都表明我國經濟增長的投資驅動特征明顯，并且進入新世紀以來這種特征顯著強化。
　　2.過度依賴投資驅動導致投資效率下降和無效投資增加
　　與我國經濟增長受投資驅動的程度總體呈上升態(tài)勢并存的，是投資效率的下降和由此產生的大量無效投資，造成對資本要素的浪費。通過比較固定資產投資和GDP兩者的名義增長率，能夠直觀地看出，新世紀以來，投資增長快于GDP幾乎成為常態(tài)。
　　投資持續(xù)性的快速增長，導致投資效率不斷下降，也出現了比較嚴重的浪費。
　　*9，從固定資產交付使用率看，20世紀90年代后期，這一指標能夠達到74%-79%的水平，但進入本世紀后，出現快速下降趨勢，2004年起在60%上下小幅波動，最低的年份僅為56.7%。固定資產投資規(guī)模的持續(xù)擴大和增長速度的加快，能夠部分解釋固定資產交付使用率的下降。同時，固定資產交付使用率的大幅下降，還顯示投資中的浪費比例增加，部分投資未能形成固定資產交付使用。
　　第二，以衡量投資效率的常用指標增量資本產出率（ICOR）來看，大致從1997年起，我國增量資本產出率出現明顯上升，1997-2013年增量資本產出率平均值上升到4.0，明顯高于1979-1996年平均的2.6。
　　增量資本產出率上升意味著單位產出增長所需的投資量增加，投資效率下降。如果以1979-1996年的平均增量資本產出率作為基準匡算1997-2013年無效投資的大體規(guī)模約為66.9萬億元，占資本形成總規(guī)模的比例達35.6%。其中，2009年以來的五年間，增量資本產出率維持較高水平，匡算可得各年度無效投資規(guī)模分別為7.9、5.4、4.7、10.6和13.2萬億元，分別占當年資本形成總額的48.3%、27.6%、20.8%、41.8%和47.0%。
　　3.低效和無效投資緣何而來
　　低效和無效投資具體可能包括以下幾類：一是投資未能形成實際的生產能力，這種情況可能是由于投資形成的資產沒有達到投入生產所要求的標準，包括資產質量不達標及投資決策失誤導致的資產不適用等。二是投資形成的生產能力成為過剩產能，未能投入使用。三是過度超前的投資，形成一定程度的閑置浪費。四是投資過程中存在浪費，導致成本上升。審計和一些調查資料對我國存在上述低效和無效投資的情況提供了佐證。
　　*9類問題，審計署2003年在國家電力公司抽查的6818個項目中，有損失或潛損失的項目631個，金額78.4億元；2004年對526個利用國債資金建設的城市基礎設施項目建設情況進行審計，發(fā)現在建成的320個項目中，有119個項目運行效果較差，占建成項目的37.2%；2012年抽查18個省的能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三類中央轉移支付支持項目中，有23%實施進度慢或建成后未實現目標。
　　投資決策失誤導致無效投資方面，2010年審計署抽查18家央企的625項決策中，有164項存在可行性研究不充分、違反決策程序等問題，造成相關投資項目損失及潛在損失34.14億元。
　　第二類問題，據中國企業(yè)家調查系統組織實施的“2013中國企業(yè)經營者問卷跟蹤調查”顯示，我國企業(yè)設備利用率總體上為72%，其中制造業(yè)僅為70.8%。
　　由于工業(yè)行業(yè)中既存在產能過剩也存在產能利用充分的行業(yè)，過剩產能既存在周期性的過剩，也存在絕對過剩。在過剩產能中，剔除掉周期性的部分，絕對過剩的部分可以視為無效投資，據有關機構初步測算，大概有15%左右的投資屬于無效投資。如果以重置價值衡量這部分無效投資，其規(guī)模還會有所上升。
　　第三類問題，審計署在2012年高速公路建設審計中發(fā)現，由于缺乏統籌協調，規(guī)劃超前和滯后并存，導致地方交通項目銜接不到位，個別區(qū)域跨界道路10車道與4車道對接，既影響路網貫通，超前建設地區(qū)基礎設施也必然存在閑置浪費情況。
　　伴隨經濟增長對投資依賴程度上升的投資效率下降、無效投資增加，表明通過提高投資率和投資貢獻率的途徑支撐經濟增長已難持續(xù)。在此情況下，單位GDP增長所要求的投資增量規(guī)模會越來越大，經濟增長的質量和效益不是提高而是降低了，當投資收益低于資本成本的時候，投資將難以維持。
　　低效和無效投資的政策與體制原因
　　推動我國投資率形成臺階式上升態(tài)勢，達到超過世界和區(qū)域平均水平及大多數國家水平的主要原因，是亞洲金融危機以來我國宏觀調控中形成的路徑依賴，而造成路徑依賴的因素包括政策和體制兩個方面。
　　1.政策因素
　　一是為應對危機實施的“雙積極”宏觀調控政策組合，形成了促使投資擴張的寬松政策環(huán)境。
　　1998年亞洲金融危機和2008年國際金融危機爆發(fā)后，我國均實施了積極財政政策和寬松貨幣政策的宏觀政策組合，在具體措施上，擴大政府投資支出和增加貨幣信貸投放規(guī)模是主要的兩類手段。
　　在這種政策搭配中，一方面中央政府投資支出帶動了更大規(guī)模的地方政府配套資金和信貸資金投資于基礎設施建設等項目；另一方面，寬松貨幣政策在保障政府投資項目獲得低成本融資的同時，其他行業(yè)也在低融資成本刺激下加大投資力度。特別是，“雙積極”的政策組合效應持續(xù)時間較長，使投資擴張對經濟的影響不斷增強。
　　二是十大產業(yè)振興計劃等產業(yè)政策形成對部分行業(yè)的更強刺激。
　　國際金融危機后出臺的十大產業(yè)振興計劃，性質上屬于供給管理手段。理論上供給管理手段有利于在總量調控同時實現結構調整，但還與具體操作方式有關。由于十大產業(yè)振興規(guī)劃實施中，政策支持的產業(yè)由政府預先確定，沒有發(fā)揮市場機制作用，因此產生了比較明顯的資源配置扭曲，政策支持使部分行業(yè)投資過快擴張，出現了產能過剩，其中鋼鐵、汽車已在當前十大產能過剩行業(yè)之列。
　　三是家電以舊換新等擴大消費的政策，或延遲企業(yè)產能結構調整的決策。
　　家電以舊換新等旨在擴大消費的政策，一方面使消費者的消費提前或擴大，短期內對消費產生了擴張的影響；另一方面，卻使相關生產企業(yè)在正常條件下進行產能結構調整的決策受到影響，應縮減的產能受政策帶來的短期需求增加而不能及時調整，政策到期后產能過剩問題凸顯出來。
　　2.體制因素
　　一是地方政府績效考核制度不合理，對擴大需求的宏觀政策形成放大效應。
　　由于地方政府績效考核中起主要作用的仍然是經濟增長，因此不論在中長期規(guī)劃還是年度政府工作報告中，GDP增長指標都是由上到下層層加碼。由于投資項目尤其是大項目對GDP帶動作用強，GDP增長指標帶來的壓力使地方政府對投資增長更加重視，由此形成了地方層面推動投資擴張的強大動力。在中央實施擴大政府支出的政策時，各地也紛紛爭取各類投資項目特別是大項目落地，形成了對政策的明顯放大效應。
　　二是金融體系的發(fā)展變化對投資擴張起到了推波助瀾的作用。
　　近年在全球流動性充裕、國內寬松貨幣政策持續(xù)效應等因素的影響下，金融市場資金充裕，加之居民對資產保值增值的意識有所上升，以信托、理財等形式出現的影子銀行業(yè)務不斷擴張，為房地產等行業(yè)提供了大量融資，支持了投資擴張。從統計數據來看，2013年全年委托貸款和信托貸款合計約占社會融資規(guī)模1/4，月度占比曾高達38%。
　　三是地方債務軟約束，加快了地方政府擴大投資的步伐。
　　盡管我國預算法禁止地方政府負債，但多年來地方政府通過融資平臺公司發(fā)行債券、貸款等方式變相負債、為基礎設施建設項目融資的做法普遍存在。融資平臺因享有政府隱性擔保而能以較低成本獲得融資，對基礎設施項目建設形成了重要的支撐。
　　這些債務融資的支持提高了地方政府擴大基礎設施投資的能力和步伐。審計署公布的2010年末全國地方政府性債務余額10 .7萬億元，及2013年6月末36個地區(qū)政府性債務余額3.85萬億元的數據，都反映了近年地方政府債務較快擴張的狀況。
　　四是土地管理制度執(zhí)行不嚴，為地方政府擴大投資提供了條件。
　　在地方政府為追求GDP增長而進行的招商引資活動中，土地起到了關鍵性作用。很多地方政府利用設立開發(fā)區(qū)的方式，擴大工業(yè)用地，再以低地價甚至零地價作為優(yōu)惠條件招商引資，擴大投資規(guī)模。
　　一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實際建設寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過多，建成區(qū)人口密度偏低，耕地減少過多過快，城鎮(zhèn)用地粗放低效等問題比較突出。投資的沖動是導致土地粗放利用的原因，而土地管理上缺乏有效的約束，也為這種投資擴張?zhí)峁┝藴卮病?/div>
　　五是國有企業(yè)軟約束，擴張投資動力強。
　　我國國有企業(yè)管理制度不完善，尤其是國有資本紅利上繳制度不完善，使得國有企業(yè)大量利潤留存。并且，由于銀行體制原因，國有企業(yè)獲得銀行信貸的成本也相對較低。低成本的自有資金和信貸資金，使國有企業(yè)形成較強的投資沖動，也成為投資擴張的一方面動力來源。
　　從哪里下手消減低效和無效投資
　　由于投資驅動特征強化及投資效率下降、無效投資增加，導致大量資源的浪費及杠桿率提高等問題和風險，未來在我國經濟發(fā)展面臨資源能源供給和杠桿率雙重約束的情況下，必須及時轉變宏觀調控方式，改革完善相關體制機制，消除導致投資沖動的因素，減少投資的過度擴張和無效投資，并且逐步化解風險，保障投資和經濟增長的可持續(xù)性。
　　1.改善投資調控和管理方式
　　應通過加強供給管理，減少政府對經濟運行的干預和資源配置的扭曲，充分發(fā)揮市場機制在配置資源中的作用，恢復經濟自身的調節(jié)機制。
　　一是利用改革手段加強市場機制作用，提高要素配置和利用效率。
　　進一步轉變政府職能、推進市場化改革，通過進一步改革行政審批制度，實質性減少政府對經濟活動的行政干預，結合對私人產權依法保護的加強，達到發(fā)揮市場機制決定性作用、提高資源特別是生產要素配置和利用效率的效果。
　　二是加快產業(yè)政策向支持關鍵環(huán)節(jié)的功能性政策為主轉變。
　　減少針對不同產業(yè)領域的行政管制，促進以市場力量[*{c}*]的產業(yè)結構優(yōu)化調整。實施有利并購重組的政策，通過資本市場功能的發(fā)揮促使產業(yè)、行業(yè)間資源重新有效配置，改善產業(yè)發(fā)展質量。努力營造公平競爭的秩序和政策環(huán)境，規(guī)范地區(qū)之間、企業(yè)之間的競爭秩序，通過加強競爭釋放產業(yè)能量和活力。
　　三是提升技術創(chuàng)新、人力資本等對經濟的貢獻。
　　完善支持自主創(chuàng)新和成果轉化的政策體系，引導各類創(chuàng)新主體加大研發(fā)投入，調動社會各方面參與和推動自主創(chuàng)新的積極性，推進產學研結合，提高研發(fā)成果轉化率。通過完善職業(yè)教育、培訓等體系，壯大技能型、高素質勞動者隊伍。健全就業(yè)體系，改革人才管理制度，形成有利于人才自由流動、合理利用的制度和政策環(huán)境。
　　2.以體制機制改革推動投資持續(xù)健康發(fā)展
　　一是改革地方政府績效考核制度。
　　加快政府職能轉變和績效考核制度改革，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責，堅決糾正單純以經濟增長速度評定政府績效的傾向，在考核中加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況。
　　二是規(guī)范金融體系發(fā)展。
　　繼續(xù)加強銀行表外業(yè)務管理，減少游離于金融監(jiān)管之外的影子銀行活動。規(guī)范金融體系支持基礎設施建設項目的方式，以權責明晰、信息透明的債券，市場化擔保機制支持的銀行信貸等方式，為基礎設施建設提供必要的融資。
　　三是規(guī)范地方政府債務融資方式和管理。
　　建立規(guī)范的地方政府自主發(fā)行債券融資的制度，以及配套的政府內部和公眾監(jiān)督機制。支持利用規(guī)范的公私合作模式在基礎設施建設運營中適當引入社會資本，實現基礎設施多元化融資。
　　四是嚴格執(zhí)行土地管理制度。
　　從嚴合理供給城市建設用地，對已發(fā)生的違規(guī)圈占土地等問題予以嚴肅處理，堅決杜絕違規(guī)問題反復出現。
　　五是完善國有企業(yè)管理制度。
　　首先是進一步調整國有資本投資領域，加大對公益性企業(yè)的投入，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，加快從競爭性領域退出。其次是進一步完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，用于充實社會保障基金惠及全民。
　　（作者簡況：徐策，經濟學博士，供職于國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司；王元，經濟學博士，供職于國家發(fā)改委經濟研究所。文章系個人觀點，不代表所在單位）
　　來源：上海證券報

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