高頓網(wǎng)校小編希望您閱讀此條12月4日的業(yè)界評論——鄭風田分析了農村經(jīng)營性建設用地入市障礙
　　深改組昨天舉行的第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。這項任務已在去年11月的中共十八屆三中全會上作出部署，深改組昨天審議推動表明三中全會的相關決定將逐步獲得落實。習近平強調“推進農村土地制度改革時，必須嚴守耕地紅線，不能侵犯農民利益，也不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件”。土地改革涉及農村集體經(jīng)濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關乎城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化進程。 土地制度改革必須在試點基礎上有序推進。三條紅線是“是試點的大前提，絕不能逾越”。
　　農村集體經(jīng)營性建設用地由于各種障礙，目前與國有建設用地相比在產(chǎn)權實現(xiàn)方面還有巨大的差距，如何才能最終做到與國有土地同等入市、同權同價，既需要頂層設計，也需要基層政府拿出可行的方案。 經(jīng)營性建設用地的產(chǎn)權充分實現(xiàn)還有一段慢長的路要走。 農村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價還存在哪些具體障礙？如何才能保證其產(chǎn)權充分實現(xiàn)？ 本文在對其概念內涵與外延界定的基礎上，提出幾條具體對策建議。
　　一、農村集體經(jīng)營性建設用地的概念及其產(chǎn)權屬性
　?。ㄒ唬┺r村集體經(jīng)營性建設用地的內涵與外延
　　根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。建設用地按照土地權屬又分為國有建設用地和集體建設用地。農村集體建設用地實際上分為三類（如圖1所示）：*9類是農民宅基地，第二類是農村公益性和公共設施用地，第三類是農村經(jīng)營性建設用地（實際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）。
　　按照國土資源部令第11號《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》（2002年5月9日），經(jīng)營性用地是特指商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等用地。農村集體經(jīng)營性建設用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質的農村建設用地，包括農村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農村集體建設用地。
　　（二）農村集體經(jīng)營性建設用地的產(chǎn)權屬性
　　農村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權是農村集體經(jīng)濟所有制關系的法律表現(xiàn)形式，廣義上包括農村集體經(jīng)營性建設用地所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。所有權和使用權是農村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權兩項最重要的權利。農村集體經(jīng)營性建設用地所有權是所有人依法對農村集體經(jīng)營性建設用地所享有的占有、使用、收益和處分的權利。農村集體經(jīng)營性建設用地使用權是建設用地使用權人依法對農村集體經(jīng)營性建設用地享有占有、使用和收益的權利。
　　《土地管理法》規(guī)定村民小組具有經(jīng)營管理土地的權利，而《村民委員會組織法》規(guī)定，村民小組無獨立地位，隸屬于村民委員會，其對土地的經(jīng)營管理權也就自然歸村委會。但土地所有權主體明確為村民小組是不可行的，許多村民小組并不能決定其所有的集體土地的處置，而是由村委會甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代替，這在某種程度上就造成混亂與矛盾。
　　二、農村集體經(jīng)營性建設用地合法入市的障礙
　?。ㄒ唬┺r村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權歸屬不明
　　現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定“農民集體”作為集體土地所有權主體的構成要素和運行原則，沒有明確產(chǎn)權代表和執(zhí)行主體的權限與地位。農村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權歸屬不明晰必然帶來責權不清、處置無度、權力尋租以及分配關系的模糊和混亂問題。而且，農村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位不明確、不完整，難以行使法律賦予的職權。
　　（二）農村集體經(jīng)營性建設用地確權面臨不少困難
　　農村集體經(jīng)營性建設用地確權面臨不少困難，比如土地糾紛、權屬爭議等問題。由于新舊矛盾疊加積累，農民產(chǎn)生不少土地糾紛。農村土地多輪流轉、公用設施占用農田、農轉非及婚喪嫁娶土地無調整、農戶互換田地等土地糾紛問題相當突出，利益協(xié)調難度相當大。由于權屬來源資料不全和歷史遺留問題，權屬爭議相當激烈，權屬關系相當混亂。
　?。ㄈ┺r村集體經(jīng)營性建設用地入市需要具體配套制度
　　雖然有些地方已經(jīng)探索出一條農村集體建設用地頗具特色的入市路徑，如佛山南海區(qū)已經(jīng)建立了包括確權登記、流轉交易平臺、基礎地價體系等在內的集體建設用地入市體系，而能夠推廣到全國的農村集體經(jīng)營性建設用地入市體系和稅收制度還需要更具體的政策制度配套。如農村集體經(jīng)營性建設用地不動產(chǎn)登記制度、使用權流轉制度、共用宗登記制度、抵押融資制度以及農村集體經(jīng)營性建設用地土地增值稅和房產(chǎn)稅征收原則和稅率確定。
　?。ㄈ┺r村集體經(jīng)營性建設用地收益分配不盡合理
　　農村集體經(jīng)營性建設用地存在收益分配不規(guī)范、不合理的因素。要么各級政府對土地流轉管得過死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；甚至出現(xiàn)集體土地使用者私下流轉的隱形市場，造成集體和國家土地收益的雙重流失。
　?。ㄋ模﹪疑形闯雠_統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制政策文件
　　土地用途管制是通行的土地管理原則，農村集體經(jīng)營性建設用地管理也不例外。十八屆三中全會重大《決定》指出，農村集體經(jīng)營性建設用地合法入市前提是“符合規(guī)劃和用途管制”。農村集體經(jīng)營性建設用地管理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制，造成很多亂象。按現(xiàn)行法律規(guī)定，農民宅基地不屬于農村集體經(jīng)營性建設用地，不在入市流轉之列。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制，農村集體建設用地隱形流轉市場活躍。在隱形市場上，農村集體侵犯農民宅基地使用權現(xiàn)象屢屢發(fā)生，違法用地屢禁不止甚至危及耕地安全。
　　三、農村集體經(jīng)營性建設用地合法入市的途徑
　　（一）明確界定農村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權主體是其合法入市的前提
　　當前，農村土地制度改革當務之急是產(chǎn)權明晰。首先要實地勘測，摸清家底，尊重歷史傳統(tǒng)，明確“權屬合法，界址清楚，面積準確，材料齊全，無爭議”的農村集體經(jīng)營性建設用地所有權、使用權；通過土地登記確權頒證，理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組、農民個人四類主體的產(chǎn)權界限；不搞一刀切，避免產(chǎn)權主體虛置與權能重疊。形成產(chǎn)權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產(chǎn)權制度，是建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的前提。
　?。ǘ┘涌煜嚓P法律修訂其合法入市的依據(jù)
　　農村集體經(jīng)營性建設用地合法入市需要國家做出頂層設計，推進配套改革，關鍵在于建立集體經(jīng)營性建設用地使用權入市的法律制度和配套措施。根據(jù)2014年中央一號文件要求，“有關部門要盡快提出具體指導意見，并推動修訂相關法律法規(guī)”。農村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地“同權同價”，推進農村集體經(jīng)營性建設用地合法入市，需要對《憲法》、《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》等涉及土地管理制度的法律法規(guī)進行修改，農村集體經(jīng)營性建設用地專門立法應盡快提上議事日程。
　?。ㄈ┓e極建立農村集體經(jīng)營性建設用地交易市場是其合法入市的條件
　　積極建立統(tǒng)一的土地交易市場和社會服務體系，逐步完善土地市場管理規(guī)定和交易規(guī)則，為農村集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉提供政策咨詢、信息發(fā)布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關服務。按照《決定》要求，“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”，優(yōu)化農村集體經(jīng)營性建設用地價格形成機制促進土地流轉入市。農村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權流轉價格是產(chǎn)權實施能力的貨幣化體現(xiàn)，合理的產(chǎn)權流轉價格形成機制能夠優(yōu)化配置稀缺的農村集體經(jīng)營性建設用地。
　?。ㄋ模┲鸩絻?yōu)化農村集體經(jīng)營性建設用地收益分配是其合法入市的動力
　　《決定》要求“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。逐步優(yōu)化農村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益和使用權流轉收益分配機制，理順收益分配關系，出臺級差收益分配辦法，確保農村集體和農民成為增值收益和流轉收益的主要獲得者。同時加快建立農村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權流轉和增值收益分配制度，確保集體和國家土地收益不流失，并將其用于全社會，造福百姓。
　?。ㄎ澹撝贫〞r間節(jié)點讓縣級部門劃定土地規(guī)劃與用途管 。
　　農村集體經(jīng)營性建設用地入市要以嚴格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。 而現(xiàn)實中許多農村地區(qū)是沒有規(guī)劃方案的，或者是規(guī)劃方案修改很隨意。全國性的文章應該責成縣級部門統(tǒng)一規(guī)劃，劃定時間表，不能因為此項而拖延。
　　中國土地制度的*5弊端是集體土地與國有土地同地不同權，同地同權是農村土地制度改革核心。 農村集體經(jīng)營性建設用地管理制度的產(chǎn)權充分實現(xiàn)也是“同地同權”。應該盡快出臺全國性的集體建設用地管理辦法。由于集體建設用地進入市場的試驗和地方探索已有多年，廣東、河北等省份已出臺了地方性規(guī)章和法規(guī)。目前應盡快出臺全國性的法規(guī)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體建設用地出租、出讓、轉讓、抵押。