把權力關進法治之籠，只是*9步。我們都明白權力的本性，它困在逼仄的籠中，怎么可能安分守己、循規(guī)蹈矩呢？恐怕時時刻刻，它都企圖沖破桎梏，放縱爪牙。法治這一道鎖鏈，并不能保證萬無一失，我們必須未雨綢繆，在它身上再加一道鎖。法治是外在的限制，這一道鎖，則側重于內(nèi)在的限制。
 

　　此即分權，顧名思義，即把籠中的權力大卸八塊。這八塊，不僅要接受法治的約束，還要相互制衡。
 

　　為什么要分權？此中道理想必不難理解。這就像，假如只有一個人，他得自食其力；兩個人，便有了競爭的利害；三個人，勾心斗角必定加劇。所謂“一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚沒水喝”，雖是反面的案例，卻充分印證了制衡之理。
 

　　當然，現(xiàn)實之中，常見反例。今日中國，我們將司法權一分為三，法院、檢察院、公安局，各得其一，本希望它們之間的關系如三國之魏蜀吳，互相制約，不曾想在一些地方卻淪為了桃園結義的劉關張，一心對外。這證偽了分權嗎？不，這充其量只能說明，錯誤的分權，效果會適得其反。甚至，這壓根就不是分權，而是分職。分權是將權力分在了三到五個碗中，各碗之間相互獨立；分職只是將權力分成三到五份，不過還在一個碗中。
 

　　關于分權的必要性，現(xiàn)代分權學說的奠基人孟德斯鳩早有精辟論述：“立法權和行政權如果集中在同一個人或同一個機構的手中，自由便不復存在。因為人們擔心這同一個君主或議會制定暴虐的法律，并以暴虐的方式推行。”“司法權如果與立法權合并，公民的生命和自由就將由專斷的權力處置，因為法官就是立法者。司法權如果與行政權合并，法官就將擁有壓迫者的力量。”“如果由同一個人，或由權貴、貴族或平民組成的同一個機構行使這三種權力，即制定法律的權力、執(zhí)行國家決議的權力以及裁決罪行或個人爭端的權力，那就一切都完了。”
 

　　三權分立的典范，非美國莫屬，以至我們一說“分權”，首先想到的往往是美國，而非它的發(fā)源地英國。美國的分權，幾乎將制衡做到了極致，這三權，一面獨立自主，另一面環(huán)環(huán)相扣。我們都艷羨美國的司法獨立，然而其司法權的獨立，并不等于是獨立王國，它依然要受到立法權和行政權的制衡。這尤其表現(xiàn)為法官的選拔。如美國聯(lián)邦*6法院的九位大法官，被尊為圣人，介于人神之間，他們?nèi)绾巫叩竭@一步？一是總統(tǒng)提名，二是參議院同意，換言之，行政權與立法權都有機會杯葛大法官的誕生，尤其是參議院這一關，曾阻斷了羅伯特·博克等法界名流通往美國聯(lián)邦*6法院的圣殿之路。反過來，待大法官被任命，他就完全獨立，甚至常常反噬提名他的總統(tǒng)。由此可見，立法權與行政權制衡司法權，司法權回過頭來再制衡立法權與行政權，三權相愛相殺，目的只有一個：保障公民權利。
 

　　話說回來，分權是定理，三權分立卻非定理。換言之，憲政國家，必須要分權，至于怎么分，分成幾塊，當取決于傳統(tǒng)與國情。孫中山先生痛感三權分立之不足，創(chuàng)制了五權分立，成就了與“三民主義”齊名的“五權憲法”。他在立法、行政、司法三權之外，加上了考試權和監(jiān)察權，這二權，皆源于中國傳統(tǒng)，譬如監(jiān)察制度，在古代中國的行政體系當中，所發(fā)揮的效用非同一般，當然，說到底，它只是皇權的一個枝節(jié)，依附而不獨立。孫先生的五權說，正試圖使其獨立出來，以監(jiān)督其他權力，這大抵可謂對“中國傳統(tǒng)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化”?？上?，無論孫先生生前還是身后，包括現(xiàn)在的中國臺灣，五權憲法的現(xiàn)狀，仍遠遠落后于理想。“駕乎歐美之上”的立意，目前來看，還是一輪幻影。
 

　　是不是權力分得越細越好呢？自然不是。我們除了追求公權力之間的制衡，還要追求其工作效率。“小政府”固然是我們所愿，然而政府的權力小到連一個殺人的兇徒都緝拿不了，連一個公共圖書館都建造不了，顯然違背了我們依社會契約建立政府的初衷。所以孟德斯鳩將權力一分為三，而非更多，正有其深意存焉：為了兼顧制衡與效率。有些國家，覺得三權分立有損行政效率，干脆簡化為兩權分立，如讓立法權與行政權穿同一條褲腿，另一條褲腿留給了司法權，以為制衡。更有學者依此——權力結構的重心——將憲政國家分作了立法國家(如英國)、司法國家(如美國)與行政國家(如法國、德國、日本)。
 

　　不論是兩權分立、三權分立還是五權分立，不論是立法國家、司法國家還是行政國家，分權，正如杰弗遜對約翰·亞當斯所言：是一個好政府的*9原則。反之，“把全部立法、行政、司法權力集中，不論交給一個人、少數(shù)人還是許多人，不論實行世襲制、自我任命制還是選舉制，都可恰如其分地稱之為暴政”。