中國近十年來*5規(guī)模的政府性債務審計正在進行。今年10月初上報中央的這份中國各級政府性債務表，有望徹底打開中國政府性債務的“黑箱”。
　　從對象看，本次審計范圍不僅涵蓋了從中央一直到地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部五級政府負債，而且包括各級行政事業(yè)單位負債；從時間跨度看，自2011　年底至2013年上半年的全部政府性負債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府性債務則以2005年12月31日為界限，截至2012年1月1日以后仍有余額的債務，分為歷史債務和新發(fā)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務；從主要內(nèi)容看，重點包括政府直接舉債、政府擔保舉債政府承擔償債義務債務以及通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務四種類型。
　　各地方政府分別在7月31日和8月1日這兩天，密集召開了部署此次債務審計工作的電視電話會議，審計大幕就此拉開。
　　8月1日，國家發(fā)改委有關人士對經(jīng)濟觀察報稱，本次審計在時間上與2011年年初的審計有所對接，在范圍上又分別向鄉(xiāng)鎮(zhèn)各延伸一級，結果將是一個對中國各級政府負債和行政事業(yè)單位負債規(guī)模的全口徑統(tǒng)計，基本能夠徹底摸清全國所有跟政府有關的債務規(guī)模。
　　接近國家審計署的有關人士對經(jīng)濟觀察報說，“摸清家底，是現(xiàn)在最重要的事情。”該人士透露，中央對現(xiàn)在地方的債務情況了解得并不十分清晰，特別是市縣一級，還需要更細致地了解。一些地方近年來大規(guī)模建設，少不了會有一些瞞報、漏報、甚至錯報，這些都需要摸清核實。雖然此次審計首旨在于徹底摸清中國各級政府負債家底，但此次審計可能還將是為未來的一些政策推行做準備。
　　經(jīng)濟觀察報綜合相關部委和一些地方政府部門的信息后了解到，本次審計結果或將為中國財稅體制改革的部分內(nèi)容做準備，這些內(nèi)容包括完善財政轉移支付、盤活各級財政存量資金、規(guī)范地方政府舉債渠道等。目前有跡象表明，這些領域的相關工作已經(jīng)開始推進。
 
　　審計開始
　　接近審計署人士對經(jīng)濟觀察報表示，本輪全國政府性債務審計與2011年一樣屬于國務院委托的專項審計，不同于每年進行的例行審計。這一輪審計時間將從7月29日開始至9月30日。但事實上，這些工作早在一個半月前就已經(jīng)在部署開展，各地關于摸底的表格也早已經(jīng)下發(fā)過去。
　　7月31日，黑龍江、河南、山西、陜西等省分別召開全省政府性債務審計工作電視電話部署會議。黑龍江省在當天的部署會議上稱，本次審計以“摸清底數(shù)，反映問題，揭示風險，提出建議”為原則，重點關注政府性債務的規(guī)模、結構及變化情況，政府性債務風險變化情況和政府性債務舉借、管理和資金使用情況等。
　　黑龍江省在部署中還稱，此次審計旨在發(fā)現(xiàn)政府性債務舉借、管理和使用中存在的問題，并提出審計建議，促進和完善政府性債務管理制度，建立規(guī)范的舉債融資機制，維護財政和金融安全，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。
　　當天，河南省也召開了會議進行部署。信陽市常務副市長馮鳴在河南省信陽分會場的會議上稱，此次審計就是要摸清全國政府性債務規(guī)模、結構、增減和管理情況，揭示問題，促進政府性債務管理。
　　8月1日，遼寧、山西、湖北等地分別召開全省政府性債務審計的電視電話部署會。與河南的交叉審計不同，湖北采用的是上級審計部門審查下級政府性債務的方式進行。
　　在7月27日至28日兩天，國家審計署已通過電視電話會議的形式，對參加此次全國政府性債務的審計人員進行了培訓。在此之前，國家審計署已下發(fā)《關于準備開展全國政府性債務審計的通知》對地方進行了部署。
　　經(jīng)濟觀察報獲得的消息顯示，此輪按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項”的原則，審計的范圍是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府截至2012年底和2013年6月底的政府性債務情況，8月1日起全部進點審計，并于8月20日前將本部門政府性債務情況報審計署，10月中旬前向國務院提交審計報告。
　　8月1日，陜西省發(fā)改委一位官員對經(jīng)濟觀察報說：“這次審計，摸出來的各級政府的負債家底將是最準確的。因為按照審計的要求和報表填報辦法，地方政府幾乎沒有任何可以轉移債務或者瞞報債務的地方。上兩次，無論是抽審還是對省、市、縣三級審計，都不排除一些地方政府為了隱瞞，將債務轉移至上級或者下級。這次是不可能再轉移債務了。”
　　對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府性債務，除了必要的債務單位審計，還包括鄉(xiāng)村墊交稅費債務、農(nóng)村義務教育債務、基層政權機構建設債務、農(nóng)村公共服務體系建設債務等公益性債務。
 
　　負債幾何？
　　此次審計距離今年2月中國審計署剛剛結束的對全國36個地方政府自2011年以來的政府性債務審計不過半年。2011年3至5月，中國審計署也曾在國務院的部署下，4萬余審計隊伍對全國2010年底前的省市縣三級政府性負債進行了審計。
　　國家發(fā)改委一位官員說，近幾來，各地為經(jīng)濟和投資建設的發(fā)展，舉債規(guī)模和范圍都不斷擴大，有些債務是直接通過融資平臺、銀行貸款等途徑形成，雖然有待進一步規(guī)范，但有據(jù)可查；還有一些則是通過一些不透明的辦法進行，每年審計時也不好查出。通過這次審計，把跟政府有關的各種負債都暴露出來，有利于中央以后的規(guī)范管理和相關工作的展開。
　　2011年年初，國家審計署曾對全國省、市、縣三級政府性債務全面審計，時逢全國政府融資平臺公司舉債急速擴張，風險膨脹，曾引起關注。當時的審計結果表明，全國省市縣三級政府截止2010年底，政府債務余額為10.71萬元，其中融資平臺公司債務額為4.97萬億元，占比46.38%。
　　陜西省發(fā)改委那位官員說：“雖然中央引導地方轉變增長模式，但對地方來說，經(jīng)濟發(fā)展還是硬道理，工程投資建設、民生保障、基礎設施、水利三農(nóng)等都需要大量投資。政府財力逐年不足，尤其今年上半年，財政收入大幅下滑，舉債也是沒辦法。但一些地方可能確實存在過度舉債的情況。”
　　2012年11月至2013年2月，中國審計署對全國36個地方政府本級2011年以來的政府性債務進行的抽查審計結果顯示，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，*6的達188.95%，如果加上政府負有擔保責任的債務，債務率*6的達219.57%。此外，各級政府還存在借新還舊、變相舉債、預期不還、轉移債務等突出問題。
　　2013年2月審計署抽查審計中發(fā)現(xiàn)的地方政府債務率超過100%的9個省會城市，分別是石家莊、沈陽、長春、哈爾濱、合肥、蘭州、西安、武漢、昆明。
　　接近審計署財政司的人士說，“這一輪的重點將會是在市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，特別是三四線城市。”國務院發(fā)展研究中心的一項課題研究則測算，2010年中國政府資產(chǎn)負債凈值為11.3萬億元人民幣，政府資產(chǎn)負債率為80.2%，2018年后赤字率會逐步接近國際警戒線。對此，審計署新任新聞處處長張瑩對經(jīng)濟觀察報表示，審計署無論是上一輪還是這一輪的審計工作目前都還無可奉告。
 
　　地方舉債沖動
　　政府直接舉債、政府擔保舉債、政府承擔償債義務債務三類債務，一直是此前審計署審計時的重點。此番審計又新增一項：通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。
　　根據(jù)界定，這些新舉債主體包括事業(yè)單位、融資平臺公司以及地方國有企業(yè)，新舉債形式則包括直接或間接擔保、融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式。
　　陜西省發(fā)改委上述官員說，這些新的融資辦法，都是最近一兩年出現(xiàn)的，由于國務院和相關部委相繼對融資平臺、政府舉債進行規(guī)范，新的融資工具就出現(xiàn)了。這些債務，一般都比較容易形成表外負債，成本也比較高。
　　據(jù)了解，這次審計還設置了債務率、償債率、逾期債務率、借新還舊率四個更為明確和關鍵的指標。若一個地區(qū)債務率超過100%即為風險較高；若償債率超過20%，表明該地區(qū)償債壓力較大，風險較高。
　　陜西省發(fā)改委上述官員說，建議對于審計結果，不僅要考慮幾個指標，還要統(tǒng)籌考慮當?shù)氐馁Y源儲備和發(fā)展?jié)摿Α?/div>
　　在這位陜西省發(fā)改委官員看來，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展好，舉債多；中西部地區(qū)舉債少，財政實力也比不上東部，但是有更多的土地、煤炭、石油、礦產(chǎn)等資源優(yōu)勢，可變現(xiàn)能力強，應該視為財政實力的一種補充。
　　經(jīng)濟觀察報在江蘇南京了解到，江蘇省需要償還的債務量在1.2萬億元左右。如果對照江蘇省各市地方2012年5025.63億元的財政收入，江蘇省面臨著不小的債務償還壓力。而江蘇省一位相關人士告訴記者，“今年7個月已經(jīng)過去，據(jù)了解全省并未完成既有的上半年的稅收要求。”
　　但這位人士表示，目前江蘇省內(nèi)各城市發(fā)展需求與資金供給的矛盾已經(jīng)顯現(xiàn)，但只有繼續(xù)發(fā)展才能避免危機的出現(xiàn)。“誠然，過去幾年，政府或多或少為了發(fā)展透支了隨后的財政收入，但此時只有理性地來承擔一定債務繼續(xù)發(fā)展才能化解歷史債務問題。”
　　一位長期在江蘇省金融系統(tǒng)工作的人士指出，現(xiàn)在必須依靠繼續(xù)發(fā)展基礎設施來創(chuàng)造需求進而解決債務問題。他分析稱，目前當?shù)卣斦ㄙM一方面是公務員工資、醫(yī)療費用；另一方面是醫(yī)院、學校、公共交通等公共需求。隨著居民生活水平逐步提高，政府必須加上述兩方面的投入，而鼓勵企業(yè)投資的成本也在上升。
　　上述金融系統(tǒng)人士說：“與以往給一定的稅收、土地優(yōu)惠政策不同?，F(xiàn)在企業(yè)面對需求不足的預期下，首先要看政府在一個項目上的出資情況，然后再決定是否投資來進行實業(yè)投資。這些都需要政府巨大的財政支出。”
 
　　審計背后
　　國家發(fā)改委的一位官員對經(jīng)濟觀察報說，地方政府舉債，只能疏導規(guī)范，不能一味強堵。對地方債務的管理和規(guī)范，首先是要通過審計，進行透明化。
　　據(jù)稱，在此前幾次對地方債務和融資平臺審計的基礎上，對融資平臺舉債進行進一步規(guī)范的動作正在醞釀當中。有關部分城投債將被定為“市政債”或“準市政債”的消息，已經(jīng)傳開。
　　金元證券分析師王晶說：“大家都在議論這個事情，從長遠看把進行公用設施投資發(fā)行的城投債轉為市政債是比較好的一個辦法，但前提是要通過審計對政府負債、平臺公司舉債以及相應的還債壓力進行摸底。”
　　根據(jù)銀監(jiān)會7月31日發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月末，地方政府融資平臺貸款余額為9.7萬億元。而中國銀監(jiān)會2010年的數(shù)據(jù)稱，截至2010年6月30日，全國地方融資平臺貸款共7.66萬億。三年間，地方融資平臺貸款增加2萬億。
　　中國銀行首席經(jīng)濟學家曹遠征此前對經(jīng)濟觀察報表示，未來一個比較合理處理政府城投債的方式是，按照平臺公司的資產(chǎn)和負債狀況，以合理的價格盡快做市場化處理。除確定部分市政債外，政府還要托底的是已經(jīng)出現(xiàn)償付問題的平臺公司。
　　據(jù)稱，目前部分地方已經(jīng)開始醞釀成立省級資產(chǎn)處理公司，意在為處置包括融資平臺公司在內(nèi)的政府壞賬做準備。8月1日，國家發(fā)改委官員說，這是債券市場化的一個方向，但是中間還有很多工作要做。
　　財政部和銀監(jiān)會在今年年初已經(jīng)下發(fā)《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉讓管理辦法》。這被認為是允許地方成立省級資產(chǎn)管理公司的開始，省級資產(chǎn)管理公司參照上世紀90年代中央為處理國有商業(yè)銀行貸款賬成立的四大國有資產(chǎn)管理公司模式，負責收購處置當?shù)亟鹑跈C構產(chǎn)生的不良貸款。
　　除了對融資平臺這一地方政府主要融資手段進一步規(guī)范外，各方對此番大規(guī)模政府性負債審計猜測還有更為深遠的考慮。前述陜西省發(fā)改委官員對經(jīng)濟觀察報說，地方不斷舉債其實跟目前中央與地方的財權關系也有因果。
　　目前中央對地方的財政支持主要通過財政轉移支付等手段進行。但這一措施，由于分配不均衡、對用途規(guī)定過死等被詬病頗多。來自工信部的一位官員透露稱，最快于明年，中央將改革對轉移支付資金的使用辦法，“中央將不再明確規(guī)定用途，地方可以擁有較大的自由支配權”。
　　除此之外，中央正在加快給地方釋放更多的財權。7月初，財政部印發(fā)《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，經(jīng)國務院批準，2013年適當擴大自行發(fā)債試點范圍，2013年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東六地被允許開展自行發(fā)債試點。
　　此番審計，還將讓中國各級政府大量的趴窩財政資金無所遁形。目前政府國庫存款余額為3.23萬億元、財政專戶余額為1.42萬億元，此外，還有大量已撥付中央財政資金和地方政府資金，由于各種原因存在趴窩現(xiàn)象。
　　陜西省發(fā)改委的官員對經(jīng)濟觀察報說，導致政府資金趴窩的原因有很多，主要的原因是由于項目落實不到位。比如，保障房項目或者一些公路項目，中央資金已經(jīng)下來了，地方配套也安排了，但由于地方拆遷受阻，導致項目無法執(zhí)行。但趴窩還好說，至少錢還在賬上，怕的是一些地方直接就挪作新的項目用了，然后再補報或修改手續(xù)。
　　據(jù)了解，此前對政府負債的審計，對于趴窩或者挪用的政府資金，即便查出也通常以內(nèi)部通報批評處理。此外，還有一些政府負債，通過向上下級、事業(yè)單位或國有企業(yè)轉移等手段，逃避了審計。
　　一端是大量財政資金趴窩，另一端卻是政府舉債。有消息稱，財政部已經(jīng)開始起草《財政資金支付條例》，被指意在盤活4萬億財政資金。
　　8月1日正式拉開大幕的債務審計要求，按類別劃分的專項分析或測算，據(jù)了解可能涉及：融資平臺公司基本情況和債務風險、政府性債務風險指標、以土地出讓收入為償債來源的政府負有償還責任的債務規(guī)模和風險、債務管理制度情況、審計發(fā)現(xiàn)問題匯總，以及財政部門《地方政府性債務管理系統(tǒng)》數(shù)據(jù)審核。
　　為避免重復統(tǒng)計，審計署對各級政府轉貸或轉借的債務填報原則也做了規(guī)定，同時要求在填報時，應根據(jù)償債責任，劃分政府負有償還責任的債務和政府負有擔保責任的債務。
　　吉林省審計廳廳長閻寶泰此前在接受經(jīng)濟觀察報采訪時表示，審計就是要查出存在的問題，分析產(chǎn)生問題的原因、從宏觀管理和制度建設層面提出解決問題的建議，為政府宏觀決策服務。
　　此輪近十年來*5規(guī)模中國政府性負債審計的結果，將呈現(xiàn)一份最詳細的中國政府負債家底。
關注公眾號
快掃碼關注
公眾號吧
贊117