以下為一篇業(yè)界評(píng)論：力爭(zhēng)將全部公共收入納入預(yù)算——鄧淑蓮，這是高頓網(wǎng)校小編在2014年11月6日辛勤的勞動(dòng)成果。
　　自2003年啟動(dòng)的《預(yù)算法》修法過程迄今已有11個(gè)年頭，其中經(jīng)歷了預(yù)算法修訂二審稿、三審稿的跌宕起伏，到如今預(yù)算法修訂四審稿（下稱“四審稿”）已出臺(tái)并于8月31日由全國人大常委會(huì)通過。四審稿較原法有較大進(jìn)步，其中強(qiáng)調(diào)全口徑預(yù)算，即將政府全部收支都納入預(yù)算，被認(rèn)為是亮點(diǎn)之一，重中之重。
　　的確，將所有公共收入都納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理是將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里、使政府按照公眾意愿行事的關(guān)鍵。但預(yù)算法四審稿的有關(guān)規(guī)定是否能保證將所有公共收入都納入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理呢？
　　全口徑預(yù)算源于政府預(yù)算的全面性原則。政府預(yù)算作為公眾及其代表約束、監(jiān)督政府行為必不可少的工具，其有效性發(fā)揮的前提之一是政府的全部收支必須進(jìn)入預(yù)算。因?yàn)樵诂F(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)下，只有進(jìn)入預(yù)算的收支才能置于公眾及其代表的監(jiān)督之下。換句話說，游離于預(yù)算之外的政府收支也就脫離了公眾及其代表的約束和監(jiān)督。一個(gè)政府的預(yù)算，如果違背了全面性原則，其他的原則即使得到了遵守，也不可能真正發(fā)揮其監(jiān)督約束的作用。
　　原《預(yù)算法》對(duì)是否將全部政府收入都納入預(yù)算沒有做任何規(guī)定。四審稿對(duì)此專門做了表述。四審稿第四條指出：“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。各級(jí)政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。”第五條規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算互相銜接。”
　　由此看來，四審稿將政府預(yù)算劃分為四本預(yù)算，并規(guī)定政府全部收支都應(yīng)納入預(yù)算，這無疑是一種進(jìn)步。但就其實(shí)質(zhì)意義而言，這樣的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不夠細(xì)化，從而不能達(dá)到政府預(yù)算的全面性要求。原因就在于“政府全部收支”的表述過于籠統(tǒng)和模糊，易產(chǎn)生歧義。
　　首先，“政府”一詞有廣義和狹義之分。廣義的政府是指國家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等公共機(jī)關(guān)的總和。代表著社會(huì)公共權(quán)力。狹義的政府指國家政權(quán)機(jī)構(gòu)中的行政機(jī)關(guān)，即一個(gè)國家政權(quán)體系中依法享有行政權(quán)力的組織體系。不同含義的政府涉及的公共資金的范圍也不同。究竟是將廣義政府的全部收支納入預(yù)算，還是只將狹義政府的全部收支納入預(yù)算？四審稿對(duì)此沒有清楚表達(dá)。
　　其次，政府的全部收支不能涵蓋所有公共資金的收支。
　　1．通常我們使用的是狹義的政府概念，即行政部門。各級(jí)政府都有自己的直屬部門，執(zhí)行著政府的各種職能。各部門下又有不少所屬單位。有些部門下設(shè)一級(jí)單位，有些部門下設(shè)二級(jí)單位。政府全部收支是否包括各部門屬下各單位的全部收支？除了財(cái)政撥款安排的收支外，是否包括政府部門和單位的各種收費(fèi)？這些都沒有明確定義。
　　2．我國每一級(jí)政府下都有直屬事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體，且不少政府部門下也設(shè)置事業(yè)單位。這些事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體大部分都接受政府的直接財(cái)政撥款，有不少事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體還通過收費(fèi)獲取收入。這些事業(yè)單位的全部收支是否要納入預(yù)算？
　　這種籠統(tǒng)抽象的法律規(guī)定為行政部門的行為留下了一定的自由裁量權(quán)。比如，政府部門下屬的事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行了經(jīng)營性活動(dòng)，獲取了經(jīng)營性收入。政府可以將其納入預(yù)算，也可以將其不納入預(yù)算，這兩種做法選擇哪一種在法律上都沒有錯(cuò)。
　　此外，“政府全部收支納入預(yù)算”的規(guī)定還由于以下兩種情況的存在而受到損害：
　　*9，財(cái)政專戶資金的存在破壞了預(yù)算資金的完整性。四審稿仍然保留了有關(guān)財(cái)政專戶資金存在的條款。根據(jù)預(yù)算管理要求，所有公共資金都必須進(jìn)入國庫，實(shí)行國庫單一賬戶管理。財(cái)政專戶是各級(jí)財(cái)政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶。雖然財(cái)政專戶資金進(jìn)入財(cái)政管理，但沒有進(jìn)入預(yù)算管理，只接受行政部門內(nèi)部的管理，其規(guī)模和用途都不需報(bào)經(jīng)人大審批，因而是游離于預(yù)算管理之外的公共資金。
　　第二，國有資本經(jīng)營預(yù)算沒有將國有資本的全部收支納入預(yù)算。
　　四審稿第十條規(guī)定“國有資本經(jīng)營預(yù)算是對(duì)國有資本收益做出支出安排的收支預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算”。根據(jù)這一規(guī)定，只有國有資本上繳財(cái)政的收入以及以此收入做出的支出安排才納入預(yù)算管理。
　　這其實(shí)是以“國有資本經(jīng)營預(yù)算”偷換了“國有資本收益預(yù)算”的概念。目前我國各級(jí)政府的國有資本經(jīng)營預(yù)算不是真正的國有資本經(jīng)營預(yù)算，而只是國有資本收益預(yù)算。即對(duì)國有企業(yè)上繳財(cái)政的收入進(jìn)行預(yù)算安排。目前我國國有企業(yè)上繳財(cái)政的收入只占國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤的很小比例。真正的國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該全面反映國有企業(yè)的經(jīng)營狀況，包括主營業(yè)務(wù)收入及其他收入，各種經(jīng)營成本以及利潤總額和凈利潤額，全面、系統(tǒng)、詳細(xì)地反映國有企業(yè)資金的來龍去脈，從而便于公眾及其代表的了解和監(jiān)督。
　　《預(yù)算法》是用于規(guī)范、約束政府行為的法律，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。政府的預(yù)算行為必須通過《預(yù)算法》進(jìn)行清楚詳細(xì)的規(guī)定，籠統(tǒng)的規(guī)定易為行政部門留下過多的自由裁量權(quán)，不利于預(yù)算資金的安全、有效運(yùn)轉(zhuǎn)。希望這種情況能夠得到重視。（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院教授）
　　來源：*9財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)

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