瑞穗證劵首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光撰文指出，目前對(duì)于金融協(xié)調(diào)監(jiān)管的討論主要分為兩個(gè)層次，*9個(gè)層次是是否應(yīng)該調(diào)整，核心爭(zhēng)論體現(xiàn)在監(jiān)管調(diào)整的成本與收益究竟孰輕孰重。第二個(gè)層次是如何調(diào)整，成立國(guó)家層面的金融穩(wěn)定委員會(huì)、“三會(huì)”合并成立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及仿效危機(jī)后國(guó)際央行改革*7經(jīng)驗(yàn)，成立超級(jí)央行均是備選方案。這篇文章具有一定參考意義。
中國(guó)“十三五”規(guī)劃建議將“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋”，由此把改革目前的金融監(jiān)管框架提高到戰(zhàn)略高度，也引發(fā)的日益激烈的討論和論戰(zhàn)。
早在三年前，筆者在本專欄發(fā)表文章《中國(guó)大部制改革構(gòu)思》，提出現(xiàn)有“一行三會(huì)”（一行三會(huì)指中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行(601988,股吧)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)）監(jiān)管體系已不適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融發(fā)展新形勢(shì)，有必要進(jìn)行深入改革。而在今年7月股災(zāi)之后的文章《驅(qū)散股災(zāi)陰霾的三步走戰(zhàn)略》中，筆者也明確表示，危機(jī)暴露出現(xiàn)有金融監(jiān)管體系缺乏協(xié)調(diào)，迫切需要改進(jìn)。
如今，針對(duì)金融協(xié)調(diào)監(jiān)管改革的話題再次引發(fā)廣泛關(guān)注，支持者與反對(duì)者皆有不同見解。在筆者看來，目前對(duì)于金融協(xié)調(diào)監(jiān)管的討論主要分為兩個(gè)層次，*9個(gè)層次是是否應(yīng)該調(diào)整，核心爭(zhēng)論體現(xiàn)在監(jiān)管調(diào)整的成本與收益究竟孰輕孰重。第二個(gè)層次是如何調(diào)整，成立國(guó)家層面的金融穩(wěn)定委員會(huì)、“三會(huì)”合并成立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及仿效危機(jī)后國(guó)際央行改革*7經(jīng)驗(yàn)，成立超級(jí)央行均是備選方案。
一、改革現(xiàn)行金融監(jiān)管框架勢(shì)在必行
僅*9個(gè)層次即是否應(yīng)該調(diào)整而言，筆者認(rèn)為有八大理由去改革現(xiàn)在的金融監(jiān)管框架：
*9，混業(yè)經(jīng)營(yíng)是大勢(shì)所趨，現(xiàn)有金融監(jiān)管體系嚴(yán)重落后于金融發(fā)展現(xiàn)狀。可以看到，目前中國(guó)所實(shí)行的金融監(jiān)管體制是上個(gè)世紀(jì)90年代逐步形成的，伴隨著近年來大資管時(shí)代的到來，混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。然而，現(xiàn)行“一行三會(huì)”監(jiān)管格局與這一發(fā)展趨勢(shì)相悖，導(dǎo)致金融市場(chǎng)機(jī)械分裂，監(jiān)管真空區(qū)與監(jiān)管套利的現(xiàn)象普遍存在。實(shí)際上，美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)已為我們提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，當(dāng)時(shí)次貸產(chǎn)品橫跨銀行、證券、保險(xiǎn)等多種產(chǎn)品設(shè)計(jì)，監(jiān)管落后恰恰是危機(jī)爆發(fā)的重要原因。
第二，現(xiàn)實(shí)危機(jī)拉響警報(bào)，如不修改金融監(jiān)管框架，將醞釀更大風(fēng)險(xiǎn)。確實(shí)如此，今年7月發(fā)生的股災(zāi)令人不寒而栗。當(dāng)時(shí)證監(jiān)會(huì)為防風(fēng)險(xiǎn)，大力清理配資，但對(duì)于銀行、信托、保險(xiǎn)等其他金融行業(yè)究竟有多少資金進(jìn)入、市場(chǎng)杠桿水平如何并不清楚。其后引發(fā)的股市大幅下滑以及連鎖反應(yīng)更讓各監(jiān)管部門手足無措，并加劇了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)與救助成本。而早在2013年6月，中國(guó)也發(fā)生了令人瞠目的貨幣市場(chǎng)流動(dòng)性危機(jī)，俗稱“錢荒”，更由于央行與金融機(jī)構(gòu)之間溝通不暢，一度導(dǎo)致銀行間隔夜利率一度飆升至接近30%，顯現(xiàn)出分業(yè)監(jiān)管的漏洞。
第三，金融危機(jī)后，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示央行在宏觀審慎方面的地位增強(qiáng)，監(jiān)管職能大大提高。例如，英國(guó)對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了徹底而全面的改革，取消了原有綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)局（FSA），賦予央行宏觀審慎管理職責(zé)，又將微觀審慎監(jiān)管職責(zé)收歸央行。美聯(lián)儲(chǔ)走向了“超級(jí)監(jiān)管者”，不僅大小型金融機(jī)構(gòu)均由美聯(lián)儲(chǔ)管理，連金融衍生品市場(chǎng)的一切金融監(jiān)管權(quán)都由其管理。而歐債危機(jī)之后，歐盟亦批準(zhǔn)了建立以歐央行為核心的銀行業(yè)單一監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化了歐央行在監(jiān)管方面的地位。
第四，部門利益之間協(xié)調(diào)困難，“一行”與“三會(huì)”之間、“三會(huì)”內(nèi)部之間往往存在著目標(biāo)不一致，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。從行政級(jí)別來說，“一行三會(huì)”都是部級(jí)機(jī)構(gòu)，彼此互不隸屬，任務(wù)不同。而由于不存在隸屬關(guān)系，在核心職能存在沖突和矛盾之際，協(xié)調(diào)便會(huì)異常困難，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)積聚。例如，央行與銀監(jiān)會(huì)方面，早前對(duì)于影子銀行的監(jiān)管力度上便存在分歧，央行希望嚴(yán)格監(jiān)管，而銀監(jiān)會(huì)則擔(dān)心沖擊到銀行利潤(rùn)。正如上文所提，此次股災(zāi)的出現(xiàn)，恰恰反映了三會(huì)之間內(nèi)部信息交流不暢，目標(biāo)存在差異的局面。
第五，人民幣國(guó)際化的必然要求。金融危機(jī)以來，中國(guó)決策層推動(dòng)人民幣國(guó)際化的力度空前，如資本項(xiàng)目方面，今年央行宣布境外央行、國(guó)際金融組織、主權(quán)財(cái)富基金可以運(yùn)用人民幣投資銀行間市場(chǎng)，并在滬港通的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索深港通；匯率市場(chǎng)化方面，央行完成人民幣匯率中間價(jià)改革；利率市場(chǎng)化方面，不再設(shè)置存款利率浮動(dòng)上限等等。伴隨著人民幣加入SDR，人民幣成為儲(chǔ)備貨幣水到渠成。而伴隨著人民幣國(guó)際化地位的提升，金融監(jiān)管方面也應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)更加開放的國(guó)際化戰(zhàn)略，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。
第六，央行作為金融體系流動(dòng)性的最后提供者，只有打破先行監(jiān)管框架，才能改變當(dāng)前只能獲得零散化的信息碎片的局面。通過協(xié)調(diào)監(jiān)管，掌握最全面的監(jiān)管信息，利用信息優(yōu)勢(shì)，及時(shí)干預(yù)和應(yīng)對(duì)，避免事后救助以及相當(dāng)昂貴的成本。
第七，金融創(chuàng)新，特別是互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展加大了對(duì)現(xiàn)有金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)。面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，決策層的態(tài)度從最初觀望，到如今大力支持，并提出了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》。而此前著名學(xué)者謝平亦提出互聯(lián)網(wǎng)金融概念，認(rèn)為此次互聯(lián)網(wǎng)指導(dǎo)意見指出互聯(lián)網(wǎng)其實(shí)提供的是平臺(tái)服務(wù)，其在信息、數(shù)據(jù)、產(chǎn)品、服務(wù)、渠道可對(duì)接很多金融業(yè)務(wù)，每一種業(yè)務(wù)都可以衍生出獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，然后在網(wǎng)上有效地整合?，F(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管的邏輯框架適用性較低，混業(yè)監(jiān)管更合適。
第八，容易造成宏觀政策的疊加效應(yīng)。一般而言，貨幣政策往往需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期的變化做出相機(jī)抉擇，但從過去經(jīng)驗(yàn)來看，由于銀行業(yè)面臨央行與銀監(jiān)會(huì)兩道關(guān)卡，兩種力量相互作用下有時(shí)政策會(huì)產(chǎn)生疊加抑或是削弱的效果。比如，通脹高企，經(jīng)濟(jì)過熱之時(shí)，貨幣政策需要維持偏緊基調(diào)，而監(jiān)管部門如果加倍收緊，便會(huì)造成力度過大的局面。而此前一段時(shí)間，經(jīng)濟(jì)下滑，貨幣政策更加積極，但監(jiān)管部門處于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，存貸比等指標(biāo)反而成為金融機(jī)構(gòu)難過的關(guān)卡。兩者作用相互對(duì)沖，導(dǎo)致最終貨幣政策效果在執(zhí)行過程中存在一定程度上的扭曲。
在筆者看來，上述一些原因邏輯清楚，論證有據(jù)，現(xiàn)行監(jiān)管框架修改勢(shì)在必行。當(dāng)然，對(duì)此筆者也發(fā)現(xiàn)也有一些反面的聲音，筆者亦羅列如下，以其在調(diào)整過程中，充分考慮反對(duì)面的合理性，尋找相對(duì)占有的方案：
一是有效監(jiān)管不等同于機(jī)構(gòu)框架調(diào)整，用機(jī)構(gòu)變更代替深層次的改革，浪費(fèi)人力物力，達(dá)不到改革目。其實(shí)際上道出了更深層次的改革目標(biāo)，即不應(yīng)是限于形式上合并，更重要的是推動(dòng)全方位的改革，否則可能造成改革重點(diǎn)不明，效果不佳的局面。但筆者認(rèn)為，尋找符合現(xiàn)有金融發(fā)展方向而又激勵(lì)相容的監(jiān)管框架改革僅是*9步，相關(guān)的配套改革，如國(guó)企改革、行政管理體制改革，法制建設(shè)等需要協(xié)調(diào)推進(jìn)，方能達(dá)到良好初衷。
二是“一行三會(huì)”合并重走老路。“一行三會(huì)”分立始于20世紀(jì)90年代初，不可否認(rèn)，這一參考美國(guó)在上個(gè)世紀(jì)30年代形成的分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管模式，在特定歷史時(shí)期對(duì)于整頓金融秩序，防止金融系統(tǒng)腐敗起了很大的作用。但正如上文所談，大環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)大趨勢(shì)下，分業(yè)監(jiān)管體制已經(jīng)跟不上時(shí)代發(fā)展，需要應(yīng)時(shí)而變。
三是“一行三會(huì)”監(jiān)管格局經(jīng)過多年運(yùn)行，各機(jī)構(gòu)專業(yè)水平已經(jīng)大大提高，合并會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管效率上的損失。在筆者看來，上述觀點(diǎn)亦被現(xiàn)實(shí)所擊倒。雖然各自專業(yè)水平已經(jīng)提升，但股災(zāi)與錢荒都顯示，僅局限于各自領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，不能做到協(xié)調(diào)監(jiān)管，對(duì)于防范金融風(fēng)險(xiǎn)意義有限。相反，不論是成立協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是三會(huì)并入央行，原有的專業(yè)技能都仍會(huì)得到發(fā)揮，對(duì)此無需過度擔(dān)憂。
四是央行作為最后貸款者，又是超級(jí)金融監(jiān)管當(dāng)局，集所有權(quán)力于一身，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。但正如匯金公司副董事長(zhǎng)李劍閣在近日演講中所提，今年來的資本市場(chǎng)動(dòng)蕩已然顯示出分業(yè)監(jiān)管的道德風(fēng)險(xiǎn)更為嚴(yán)重。中國(guó)央行此前沒有金融監(jiān)管職責(zé)，但有金融穩(wěn)定任務(wù)，如果仍然利用碎片化信息，毫無疑問將增加央行的最后救助成本。
五是分立的監(jiān)管部門可以形成制衡。對(duì)此討論便如同硬幣的兩面，增加制衡的反面便是容易出現(xiàn)協(xié)調(diào)不暢；而結(jié)合上文邏輯，即無論是增加制衡也好，專業(yè)性較強(qiáng)也罷，抑或是降低道德風(fēng)險(xiǎn)也可，在危機(jī)已經(jīng)頻繁發(fā)生，且損失不斷加大之余，仍舊持有上述傳統(tǒng)觀點(diǎn)恐怕已經(jīng)站不住腳了。
六是央行目標(biāo)越多，越不利于傳統(tǒng)的貨幣政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。金融危機(jī)以來的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，各國(guó)央行的政策目標(biāo)已經(jīng)走向多元化，加強(qiáng)宏觀和微觀審慎監(jiān)管被多國(guó)納入央行職責(zé)范圍。而中國(guó)貨幣政策目標(biāo)歷來多元化，不僅包括低通脹、保持適度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造適度的就業(yè)機(jī)會(huì)、保持國(guó)際收支平衡，甚至承擔(dān)金融穩(wěn)定與改革發(fā)展。
如何協(xié)調(diào)上述目標(biāo)，中國(guó)央行行長(zhǎng)周小川曾表示，央行會(huì)通過多目標(biāo)函數(shù)加權(quán)考慮貨幣操作以滿足六大目標(biāo)。而筆者也在文章《中國(guó)貨幣政策新框架思辯》文章中提到，為了達(dá)到多重目標(biāo)下的“次優(yōu)選擇”，央行需要一手減負(fù)，一手加責(zé)。所謂加責(zé)，即央行應(yīng)該在宏觀審慎管理方面承擔(dān)更多責(zé)任，加強(qiáng)與市場(chǎng)溝通等；所謂減負(fù)，則是應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)的角度協(xié)調(diào)推進(jìn)改革，過度承擔(dān)改革與發(fā)展之責(zé)是央行不可承受之重。
二、如何對(duì)金融監(jiān)管框架進(jìn)行調(diào)整？
既然現(xiàn)有金融監(jiān)管框架存在弊端，那么，尋求更佳的調(diào)整方式便迫在眉睫。當(dāng)然，目前對(duì)于下一步如何調(diào)整，學(xué)術(shù)界與政府決策層并沒有提出統(tǒng)一意見。歸納下來，大致有以下三種途徑：*9是強(qiáng)調(diào)把金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制做實(shí)，比如在國(guó)家層面成立金融穩(wěn)定委員會(huì)，從更高層面協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”；第二是將“三會(huì)”監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一，成立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)；第三是仿效危機(jī)后國(guó)際央行改革*7經(jīng)驗(yàn)，將“三會(huì)”并入央行，采取超級(jí)央行模式。
毫無疑問，上述三種途徑，均是對(duì)現(xiàn)有制度的改進(jìn)。從三種方案涉及到的利益重新分配、部門調(diào)整以及人員調(diào)整來看，三種方案依次從簡(jiǎn)入繁，對(duì)應(yīng)的推進(jìn)難度亦是從易到難。相比之下，筆者更傾向于第三種方案。
原因在于，對(duì)于*9個(gè)方案，成立更高層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”，筆者對(duì)其效果存疑。要知道，以往并非沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管的先例，早在2004年，“三會(huì)”就建立了“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”。而2013年錢荒發(fā)生不久，國(guó)務(wù)院便批復(fù)了建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，試圖使之起到協(xié)調(diào)各方，防范風(fēng)險(xiǎn)的作用。
然而時(shí)至今日，“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”仍主要是信息交流平臺(tái)，意義有限。按此邏輯，如果僅是在機(jī)構(gòu)松散的情況下將“一行三會(huì)”合并在大決策機(jī)構(gòu)之下，各自內(nèi)部利益與各部門目標(biāo)不改變，激勵(lì)機(jī)制沒有形成，與此同時(shí)，金融監(jiān)管與貨幣政策的施行又是專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的工作，期待微觀基礎(chǔ)分散而決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)性判斷，幫助多方協(xié)調(diào)，難度頗大，亦有些理性化色彩。
對(duì)于第二種方案，將“三會(huì)”監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一，成立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雖然上述監(jiān)管可以滿足“三會(huì)”之間的監(jiān)管真空，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但央行與新成立的監(jiān)管委員會(huì)如何協(xié)調(diào)更是未知，無法改變央行作為最后貸款人與信息不對(duì)稱方面的困局，一旦危機(jī)發(fā)生，成本必然較高。
實(shí)際上，危機(jī)之后英國(guó)金融監(jiān)管的改革經(jīng)驗(yàn)可以給我們提供諸多啟迪?？梢钥吹剑C(jī)之前，英國(guó)由金融服務(wù)局（FSA）對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一審慎監(jiān)管，但金融危機(jī)的爆發(fā)，促使英國(guó)思考宏觀審慎監(jiān)管的必要，取消了FSA，改為以構(gòu)建強(qiáng)有力的中央銀行為核心的新型監(jiān)管架構(gòu)。FSA前主席特納勛爵（LordAdairTurner）更是在操刀改革時(shí)提到“在一個(gè)完美世界中，我寧愿希望我們能夠在2005年或2006年的時(shí)候就完成這項(xiàng)改革”。
對(duì)于第三種方案。筆者認(rèn)為，雖然其利益牽涉更深、部門調(diào)整、人員變動(dòng)更多，但改革更為徹底，與國(guó)際化發(fā)展方向更為接近。一旦完成，可以深刻改革以往監(jiān)管框架的弊端，幫助央行獲得信息優(yōu)勢(shì)，降低最終貸款人的救助成本，并有助于宏觀審慎管理的實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)然，正如不少有益建議所提到的，“三會(huì)”納入人民銀行只是協(xié)調(diào)監(jiān)管框架改革的一步。在筆者看來，未來監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該遵循立體式改革模式，即從橫向、縱向、立向三個(gè)方位進(jìn)行協(xié)調(diào)改革，方能發(fā)揮作用。
具體來看，所謂橫向，意味集中監(jiān)管權(quán)，“三會(huì)”并入央行，在現(xiàn)有貨幣政策委員會(huì)的基礎(chǔ)上，建立相對(duì)獨(dú)立的金融穩(wěn)定委員會(huì)，負(fù)責(zé)宏觀審慎管理和系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；所謂縱向，即為對(duì)現(xiàn)有“三會(huì)”投資者保護(hù)局合并，成立金融行為監(jiān)管局，進(jìn)行微觀監(jiān)管與投資者保護(hù)；所謂立向，即為修改中央、地方金融監(jiān)管事權(quán)劃分體制，對(duì)不跨省經(jīng)營(yíng)的各類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)由省政府進(jìn)行監(jiān)管。
更進(jìn)一步，在筆者看來，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)不應(yīng)僅限于金融領(lǐng)域，未來國(guó)有企業(yè)是否仍然存在預(yù)算軟約束，監(jiān)管者能否做到“監(jiān)管”而非“主管”，央行如何做好防止金融風(fēng)險(xiǎn)等，也關(guān)系到全國(guó)范圍內(nèi)的改革方案落地，如簡(jiǎn)政放權(quán)、國(guó)有企業(yè)改革、財(cái)稅改革，甚至從本質(zhì)上來講，涉及到依法治國(guó)、依法行政的治國(guó)理念，遠(yuǎn)非簡(jiǎn)單機(jī)構(gòu)合并便可萬事無憂。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，建立現(xiàn)代化的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管體制挑戰(zhàn)重重。全國(guó)范圍內(nèi)的相關(guān)配套改革牽一發(fā)動(dòng)全身，在不斷探尋追求更加完善的監(jiān)管框架基礎(chǔ)上，只有多重改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能達(dá)到提升金融監(jiān)管體制，確保金融穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初衷。