并非首次
　　7月28日，審計(jì)署在其官網(wǎng)上發(fā)布消息稱，“近日，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，審計(jì)署將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。”
　　盡管公告內(nèi)容很短，但外界的討論卻不斷發(fā)酵，審計(jì)署此番行動(dòng)也被外界譽(yù)為史上*5規(guī)模最全面的政府債務(wù)審計(jì)。
　　同時(shí)也注意到，這并非審計(jì)署針對(duì)政府債務(wù)的首次審計(jì)。
　　2011年3月至5月，在多部門(mén)和單位的配合下，審計(jì)署曾組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)4.13萬(wàn)名審計(jì)人員，對(duì)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市(地、州、盟、區(qū))、縣(市、區(qū)、旗)三級(jí)地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。
　　而就在本輪審計(jì)啟動(dòng)之前，審計(jì)署已于2012年11月至2013年2月，對(duì)15個(gè)省、3個(gè)直轄市本級(jí)及其所屬的15個(gè)省會(huì)城市本級(jí)、3個(gè)市轄區(qū)，共計(jì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況進(jìn)行了一次審計(jì)，并于今年6月發(fā)布了相關(guān)審計(jì)結(jié)果。
　　從目前獲得的消息來(lái)看，本次審計(jì)范圍不僅涵蓋了從中央一直到地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部五級(jí)政府負(fù)債。
　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任見(jiàn)審計(jì)署此番行動(dòng)，“應(yīng)該把債務(wù)的情況來(lái)摸一摸，讓大家對(duì)各級(jí)政府有多少債務(wù)有個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。”
　　國(guó)家行政學(xué)院教授馮俏彬認(rèn)為，此次債務(wù)審計(jì)的一個(gè)重要背景就是新一輪財(cái)稅體制改革如何推進(jìn)。在她看來(lái)，下一步應(yīng)該也需要涉及分稅制改革，特別是在“營(yíng)改增”之后，這種迫切性已經(jīng)在加強(qiáng)。不過(guò)她也強(qiáng)調(diào)，只有在信息充分的情況才有利于推動(dòng)，而搞清政府債務(wù)問(wèn)題就是一個(gè)前提。
 
　　懸殊的估算
　　然而政府債務(wù)到底有多大規(guī)模，外界則眾說(shuō)紛紜。
　　根據(jù)齊魯證券的估算，地方政府性債務(wù)余額約為14至15萬(wàn)億，高于地方政府2012年的財(cái)政收入(包括本級(jí)、中央轉(zhuǎn)移支付、土地出讓收入，共約13.4萬(wàn)億)。從資金來(lái)源看，銀行貸款大約為9.5萬(wàn)億，發(fā)行債券(包括城投債)大約為2.6萬(wàn)億，信托貸款約2.1萬(wàn)億。
　　不過(guò)華泰證券(601688)則認(rèn)為，地方政府債務(wù)金額2011年為13.2萬(wàn)億，2012年達(dá)到15.3萬(wàn)億，2013年預(yù)計(jì)在16.3萬(wàn)億。
　　從債務(wù)來(lái)源的角度看，華泰證券稱，2010年以后的地方政府債務(wù)主要由平臺(tái)貸款、城投債、中央代發(fā)地方債、信托中的政信合作、保險(xiǎn)(放心保)資金基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資、券商資管和私募合作的BT代建債務(wù)融資、上級(jí)財(cái)政借款、其他借款等。
　　至于國(guó)家層面的債務(wù)，華泰證券測(cè)算出的數(shù)據(jù)是，2010年我國(guó)政府債務(wù)余額為20.17萬(wàn)億，占GDP比重為50%;2012年政府債務(wù)余額為26.62萬(wàn)億，占比上升到51%。2010年中間口徑的政府債務(wù)余額為32.17萬(wàn)億，占比為80%;2012年負(fù)債存量42.82萬(wàn)億，債務(wù)率達(dá)到82%;最廣義的口徑表明，我國(guó)政府債務(wù)余額2010年是37.08萬(wàn)億，2012年達(dá)到49.13萬(wàn)億;債務(wù)率2010年為92%，2012年提高到95%。
　　“雖然按照中央政府國(guó)債+主權(quán)外債這一口徑測(cè)算出的政府債務(wù)率與世界其他國(guó)家相比，我國(guó)政府債務(wù)占比位于低位。但是，如果將地方債務(wù)、環(huán)保、養(yǎng)老金及政府擔(dān)保性質(zhì)的準(zhǔn)國(guó)債考慮在內(nèi)，我國(guó)的政府債務(wù)將有倍數(shù)增長(zhǎng)并帶動(dòng)總債務(wù)水平較大幅度提高，從而達(dá)到不可坐視的程度。”華泰證券稱。
　　不過(guò)，興業(yè)證券(601377)則估計(jì)，2012年年末地方政府性負(fù)債在13.5至15萬(wàn)億元，中央財(cái)政負(fù)債余額7.76萬(wàn)億元。另外，鐵道部負(fù)債2.79萬(wàn)億元，政策性金融債8.4萬(wàn)億元。
　　“若維持上半年節(jié)奏，2013年年末地方債務(wù)將達(dá)18萬(wàn)億元，政府總債務(wù)將逼近40萬(wàn)億元。”興業(yè)證券分析稱。
 
　　部分省市 風(fēng)險(xiǎn) 凸顯
　　由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，究竟哪種測(cè)算是準(zhǔn)確，蔣洪認(rèn)為這很難判斷。也正因?yàn)槿绱?，外界?duì)于新一輪債務(wù)審計(jì)也充滿期待。不少學(xué)者均表示，新一輪審計(jì)的關(guān)鍵在于要“反映問(wèn)題，揭示風(fēng)險(xiǎn)并提出建議”，即在核算出政府性債務(wù)到底有多大，風(fēng)險(xiǎn)有多高的同時(shí)，并拿出解決方案。
　　根據(jù)審計(jì)署此前披露的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元(政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)18437.10億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)9079.02億元、其他相關(guān)債務(wù)10959.69億元)，比2010年增加4409.81億元(其中12個(gè)地方政府本級(jí)減少1417.42億元，24個(gè)地方政府本級(jí)增加5827.23億元)，增長(zhǎng)12.94%。其中，2010年及以前年度舉借20748.79億元，占53.93%;2011年舉借6307.40億元，占16.39%;2012年舉借11419.62億元，占29.68%。
　　從債務(wù)率(債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo))看，36個(gè)地方政府本級(jí)中，有24個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率比2010年下降;如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有31個(gè)地區(qū)債務(wù)率比2010年下降。但仍有10個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%;如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%。
　　興業(yè)證券認(rèn)為，從公開(kāi)數(shù)據(jù)以及他們的測(cè)算來(lái)看，地方政府債務(wù)總量風(fēng)險(xiǎn)尚屬可控。但是，各級(jí)財(cái)政收入差距大，結(jié)構(gòu)性依然有風(fēng)險(xiǎn)。超過(guò)70%的地方融資平臺(tái)公司，是縣級(jí)政府設(shè)立的，“在當(dāng)前‘去杠桿’過(guò)程中，一旦某個(gè)薄弱環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，可能使得對(duì)于整個(gè)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)都陡然提升，再融資出現(xiàn)困境、利率升高，地方政府‘借新還舊’滾雪球的模式難以維系，結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。”
　　實(shí)際上，一些省會(huì)城市本級(jí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)凸顯。審計(jì)署提供的數(shù)據(jù)顯示，36個(gè)地方政府本級(jí)中，有11個(gè)省本級(jí)和13個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長(zhǎng)，其中4個(gè)省本級(jí)和8個(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)率超過(guò)20%。一些省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)率和償債率指標(biāo)偏高，2012年，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，*6的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率*6的達(dá)219.57%。
　　更為尷尬的是，部分地方以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額增長(zhǎng)，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2012年年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長(zhǎng)1183.97億元，占比提高3.61個(gè)百分點(diǎn);而上述地區(qū)2012年土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國(guó)家規(guī)定提取的各項(xiàng)收入后的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。
 
　　如何實(shí)現(xiàn)硬約束？
　　“形成債務(wù)的制度性原因如果消除不了，那么債務(wù)以各種各樣的形式體現(xiàn)出來(lái)。有些行為可能不合規(guī)，那更不會(huì)披露。”馮俏彬說(shuō)。
　　實(shí)際上，伴隨國(guó)家對(duì)地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)公司信貸投放的從緊，一些地方通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT(建設(shè)—移交)、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。
　　早前，審計(jì)署抽查發(fā)現(xiàn)，2011年至2012年，有6個(gè)省本級(jí)和7個(gè)省會(huì)城市本級(jí)通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等方式融資1090.10億元;12個(gè)省會(huì)城市本級(jí)和1個(gè)省本級(jí)通過(guò)BT和墊資施工方式實(shí)施196個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，形成政府性債務(wù)1060.18億元;3個(gè)省本級(jí)和3個(gè)省會(huì)城市本級(jí)的部分單位違規(guī)集資30.59億元，合計(jì)2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率*6達(dá)20%、集資年利率*6達(dá)17.5%。
　　此外，盡管2011年以來(lái)經(jīng)地方政府相關(guān)部門(mén)、融資平臺(tái)公司和債權(quán)銀行三方簽字，共有61家融資平臺(tái)公司按銀監(jiān)會(huì)規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類(lèi)平臺(tái)”，但審計(jì)署發(fā)現(xiàn)，上述公司中有55家未完全剝離原有政府性債務(wù)或繼續(xù)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的建設(shè)融資任務(wù)，2012年年底政府性債務(wù)余額為7414.83億元，其中有4個(gè)省本級(jí)和1個(gè)省會(huì)城市本級(jí)的18家融資平臺(tái)公司以轉(zhuǎn)為“退出類(lèi)平臺(tái)”為由，少統(tǒng)計(jì)政府性債務(wù)2479.29億元，脫離了債務(wù)監(jiān)管。
　　“很多債務(wù)是地方投融資平臺(tái)造成的，這是政府利用市場(chǎng)手段來(lái)融資。”馮俏彬主張轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)遏制債務(wù)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。
　　蔣洪也認(rèn)為，應(yīng)該給政府要?jiǎng)澏ㄒ粋€(gè)清晰的合理的職能范圍，“如果職能過(guò)于擴(kuò)大，要想做到事情過(guò)多，這樣也會(huì)導(dǎo)致去借債。”
　　除此之外，蔣洪對(duì)表示，要解決債務(wù)問(wèn)題要還應(yīng)理清各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配、砍掉不合理開(kāi)支等。“要減少三公消費(fèi)和形象工程方面的開(kāi)支，如果這大量存在的話，那錢(qián)是永遠(yuǎn)不夠的。”他說(shuō)。
　　從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，政府行為容易短期化，而如果不是從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮問(wèn)題的話，這在某種程度上也造成政府無(wú)度借債。而為減少這一情況的發(fā)生，地方財(cái)政應(yīng)受到當(dāng)?shù)孛癖姳O(jiān)督。如果上述舉措能同步推進(jìn)，那債務(wù)問(wèn)題就能得到很好的處理。

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