以法律形式確立綠色金融制度——時評

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　　□ 張承惠 王剛

　　近年來我國綠色金融規(guī)模不斷增長，但在發(fā)展過程中還存在一系列問題，難以有效支撐十八屆三中全會提出的生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標。這些問題主要表現(xiàn)在：不同層級的政府之間、政府和市場之間在發(fā)展綠色金融意愿上存在背離和偏差，影響了綠色金融的發(fā)展；綠色金融相關(guān)法律體系存在缺陷；綠色可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略尚未在金融政策中得到充分反映；缺乏對綠色金融的準確定義；缺乏頂層設(shè)計，跨部門協(xié)調(diào)合作有待加強；引導(dǎo)市場的相關(guān)措施不到位等。

　　不同層級的政府之間、政府和市場之間在發(fā)展綠色金融意愿上存在背離和偏差，影響了綠色金融的發(fā)展。綠色金融涉及不同層級的政府和金融機構(gòu)、投融資者、其他利益相關(guān)者等多方主體，這些主體都有各自不同的利益考量。實踐中由于激勵、考核機制不完善等因素，造成部分地方政府發(fā)展綠色金融的意愿不足，難以主動引導(dǎo)市場資源配置。

　　目前我國對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的考核雖然不再唯GDP，但環(huán)保因素占比依然偏低，且容易流于形式。這就導(dǎo)致部分地方政府仍以本地GDP增長為*6目標，環(huán)保要求則被擱置。同時由于未能通過政策和體制安排，將市場價格體系下綠色項目的正外部性和污染投資的負外部性顯性化，因而難以為綠色金融發(fā)展提供足夠的激勵機制。綠色金融的發(fā)展更多源自行政性推動，而未能有效鼓勵市場主體的主動行為。企業(yè)環(huán)保違法違規(guī)成本偏低的事實既降低了企業(yè)對綠色金融的有效需求，也削弱了金融機構(gòu)研發(fā)和經(jīng)營綠色金融業(yè)務(wù)的動力。不少“兩高一剩”企業(yè)仍憑高利潤、高回報對商業(yè)銀行頗具吸引力，而大量中小節(jié)能環(huán)保企業(yè)，因生命周期短、技術(shù)風(fēng)險高，且缺乏抵質(zhì)押品或保證機制而難以得到銀行貸款支持。

　　我國綠色金融立法始于上世紀90年代，以1995年人民銀行頒布的《關(guān)于貫徹信貸政策與加強環(huán)境保護工作有關(guān)問題的通知》為標志，迄今已經(jīng)出臺了多部規(guī)章和規(guī)范性文件。但從實踐情況看，現(xiàn)有綠色金融相關(guān)法律體系仍存在立法層次低、責(zé)任歸屬不明確、操作性不強等缺陷。一是現(xiàn)有綠色金融規(guī)范性法律文件的制定主體主要是國務(wù)院有關(guān)部委，法律效力較低，缺乏法律應(yīng)有的強制力和權(quán)威性；二是多是建議和宣示性的聲明要求，缺少明確的法律責(zé)任規(guī)定，造成“違法難究”，規(guī)定無法落實等問題。三是操作性差，以《意見》和《指引》為主，多為原則性規(guī)定，缺少具體標準,實踐中難以執(zhí)行和落實。

　　目前我國已將經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，這為綠色金融發(fā)展賦予了廣闊的空間和機遇。但現(xiàn)有綠色金融政策支持體系尚難以將綠色項目的巨大外部性內(nèi)生化，無法為市場主體的投融資提供足夠的激勵。比較而言，農(nóng)村金融和小微企業(yè)融資是金融支持實體經(jīng)濟中公認的兩大薄弱環(huán)節(jié)，并由此成為政策扶持的關(guān)鍵著力點。中央政府和地方政府均從多個角度對農(nóng)村金融和中小企業(yè)融資給出了政策支持。與之相比，綠色金融并沒有被提到同樣的重視高度，享受的政策支持相對有限。

　　由于我國尚未建立明確的綠色金融概念框架和統(tǒng)計意義上的詳細定義，導(dǎo)致實踐中存在諸多問題。具體表現(xiàn)為：一是對綠色金融的狹隘理解可能限制政策支持體系和市場實踐的發(fā)展。如在保險領(lǐng)域，國外將綠色保險定義為與環(huán)境風(fēng)險管理有關(guān)的各種保險計劃，實質(zhì)是將保險作為可持續(xù)發(fā)展的工具以應(yīng)對包括氣候變化、污染和環(huán)境破壞在內(nèi)的與環(huán)境有關(guān)的諸多問題。而現(xiàn)階段我國對綠色保險的定義非常狹窄，通常特指“環(huán)境污染責(zé)任保險”這一特定險種，并未將氣候變化這一更為長期的環(huán)境風(fēng)險因素納入綠色保險范疇內(nèi)。二是概念之間可能存在沖突。由于綠色金融涉及的節(jié)能減排項目多屬“兩高”行業(yè)，致使銀行開展綠色金融業(yè)務(wù)越多，在“兩高”行業(yè)的信貸規(guī)模增長就越快，出現(xiàn)政策激勵效果相互矛盾的現(xiàn)象。

　　綠色金融涉及多個政府部門，需要良好的跨部門協(xié)調(diào)和溝通機制。但目前跨部門協(xié)作仍存在信息溝通不足、政策不協(xié)調(diào)等問題。具體表現(xiàn)：一是信息共享機制尚未落實，未建立起環(huán)保部門與金融監(jiān)管部門之間的有效信息溝通機制。二是信息呈現(xiàn)單向流動態(tài)勢。以綠色信貸為例，目前的政策文件僅要求環(huán)保部門向監(jiān)管機構(gòu)提供企業(yè)環(huán)境違法信息，而未要求監(jiān)管機構(gòu)與環(huán)保部門共享企業(yè)信貸融資信息。既不利于環(huán)保部門加強監(jiān)督，也影響部門之間的長效合作。三是缺乏工作平臺，導(dǎo)致環(huán)保部門和金融部門之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系無法落實，綠色政策推出后缺乏可操作的工作標準，使金融機構(gòu)無所適從。四是缺乏來自外部公眾的有效監(jiān)督。綠色金融的部門協(xié)作涉及環(huán)境安全和公共利益，但目前我國對民眾有關(guān)污染企業(yè)相關(guān)信息的披露仍顯不足。

　　我國在綠色金融發(fā)展中引導(dǎo)市場的相關(guān)措施不到位。具體表現(xiàn)：一是環(huán)境損害成本的合理負擔(dān)機制尚未形成，使得市場主體環(huán)保投資的內(nèi)在動力不足。二是財稅激勵政策不到位。當(dāng)前財稅支持政策主要針對節(jié)能環(huán)保企業(yè)或項目展開，但對支持這類企業(yè)或項目發(fā)展的金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)卻缺乏相應(yīng)的配套激勵政策。如在綠色信貸方面缺乏財政貼息、稅收減免、稅前計提撥備、壞賬自主核銷等優(yōu)惠政策，在綠色保險方面缺乏中央財政的保費補貼等。三是專業(yè)人才發(fā)展戰(zhàn)略等配套機制的建設(shè)尚未引起足夠的重視。四是市場服務(wù)中介體系發(fā)展滯后，現(xiàn)有各類服務(wù)機構(gòu)（如信用評級機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、咨詢公司等）大多尚未涉足綠色金融服務(wù)領(lǐng)域，專事綠色發(fā)展相關(guān)業(yè)務(wù)的專業(yè)化中介服務(wù)機構(gòu)（如環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)、環(huán)境風(fēng)險評估機構(gòu)、數(shù)據(jù)服務(wù)公司等）更是空白。

　　當(dāng)前我國綠色金融制度總體上停留在試點和政策層面，內(nèi)容尚不完整，效能也難以充分發(fā)揮。要充分發(fā)揮綠色金融政策調(diào)控市場和保護環(huán)境的作用，就應(yīng)當(dāng)以法律的形式確立綠色金融制度，秉承“寓義于利”的理念，在投融資領(lǐng)域加強企業(yè)的社會責(zé)任，并與其他相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟法律相配套，*5限度發(fā)揮法律的規(guī)范和調(diào)控作用。

　　具體而言，在立法路徑上采取綠色金融促進法和金融法生態(tài)化并行不悖的方式。一方面，由全國人大出臺《綠色金融促進法》，將現(xiàn)有綠色金融法規(guī)、政策轉(zhuǎn)化升級為法律；另一方面，在對《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險法》進行修改時，加入綠色信貸、綠色證券和綠色保險制度的相關(guān)規(guī)定。在立法層級上，堅持中央立法為主導(dǎo)，同時鼓勵各省市自治區(qū)人大根據(jù)《綠色金融促進法》等綠色金融法律的相關(guān)規(guī)定，因地制宜制定《綠色金融促進條例》，更有針對性地指導(dǎo)、促進本地區(qū)綠色金融創(chuàng)新和環(huán)境保護。在立法內(nèi)容上，一是明確立法目的：以十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)精神為指導(dǎo)思想，以保障金融業(yè)安全穩(wěn)健運行為直接目的，把促進國家經(jīng)濟、社會、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為最終目的。二是明確綠色金融的定義和各主體的權(quán)利義務(wù)。可以借鑒美國的經(jīng)驗，按照民事責(zé)任為主，刑事、行政責(zé)任為輔的原則，進一步明確銀行對所提供融資項目環(huán)境影響的法定審查義務(wù)，確立金融機構(gòu)環(huán)境法律責(zé)任。三是堅持限制性規(guī)范和鼓勵性規(guī)范并舉，既全面列舉激勵措施，包括但不限于利率政策、財稅政策、授信額度等，又明確相關(guān)主體的法律責(zé)任。

　　發(fā)展綠色金融涉及一行三會、發(fā)改委、財稅部門、環(huán)保部門、金融機構(gòu)等多方主體的職責(zé)，需要加強頂層設(shè)計，理順跨部門行政管理體制。建議借鑒韓國經(jīng)驗，成立常設(shè)的跨部門機構(gòu)――國家綠色發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院總理任組長，成員包括前述部委主要負責(zé)人，并建立專門的辦公室為領(lǐng)導(dǎo)小組提供日常運作支持。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)之一是從事綠色發(fā)展相關(guān)的政策制定和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包括督促建立科學(xué)合理的綠色金融產(chǎn)品與服務(wù)標準體系，完善綠色金融紀律約束機制等。領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)督促相關(guān)部門通過跨部門聯(lián)席會議、完善征信系統(tǒng)等方式，建立信息溝通與共享平臺。通過平臺，環(huán)保部門可以及時向金融監(jiān)管部門提供環(huán)境違法企業(yè)名單和金融機構(gòu)在環(huán)保方面的表現(xiàn)，金融監(jiān)管部門可以向環(huán)保部門反饋金融機構(gòu)對企業(yè)的融資信息。監(jiān)管部門負責(zé)實時將環(huán)境違法企業(yè)名單上傳供金融機構(gòu)查詢，其既可以直接約束環(huán)境違法企業(yè)，也可以根據(jù)環(huán)保部門提供的金融機構(gòu)環(huán)保表現(xiàn)，動態(tài)調(diào)整金融機構(gòu)的環(huán)境信用評級結(jié)果，并對評級較低的金融機構(gòu)實施必要的制裁。在地方政府層面也相應(yīng)建立跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)。

　　綠色金融業(yè)務(wù)的正外部性和高風(fēng)險性需要政府介入提供必要的激勵。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，強有力的政策支持是綠色金融可持續(xù)發(fā)展的重要保障。基于綠色金融對生態(tài)文明建設(shè)的重要意義和積極影響，有必要在整合資源的基礎(chǔ)上，比照當(dāng)前對農(nóng)村金融和小微企業(yè)的支持力度，著力完善現(xiàn)有綠色金融政策支持體系，推進財稅政策、貨幣政策、信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)與配合，加強對金融機構(gòu)開展綠色金融業(yè)務(wù)的激勵和約束。為此建議如下：

　　在貨幣政策方面，可對發(fā)放綠色信貸達到一定比例的金融機構(gòu)定向下調(diào)存款準備金要求，并制定專門的“支綠”再貸款政策。

　　在監(jiān)管政策方面，可借鑒對小微企業(yè)貸款的支持政策，將符合條件的綠色信貸不計入存貸比考核指標。同時引入環(huán)境壓力測試制度，開發(fā)符合我國國情且能夠適用于不同類型金融資產(chǎn)組合的環(huán)境壓力測試的標準、評測體系和方法。

　　在財政政策方面，一是對各類金融機構(gòu)開展綠色金融業(yè)務(wù)的收入實行適當(dāng)?shù)乃枚惡驮鲋刀悆?yōu)惠；二是研究制定科學(xué)、便捷、有效的對綠色項目的貼息制度，將直接發(fā)放給企業(yè)的節(jié)能獎勵轉(zhuǎn)化為信貸貼息，以市場的手段確保財政資金使用的效率性、公平性和普適性；三是擴大政策覆蓋面，既支持治污改造項目，也支持新型綠色產(chǎn)業(yè)。添加清潔能源、天然氣汽車等內(nèi)容，并建立定期效益評估和項目清單修改機制。四是完善政策性擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保并行分擔(dān)機制，安排政策性擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)限定比例風(fēng)險，商業(yè)擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)剩余風(fēng)險，培養(yǎng)市場機制內(nèi)生的激勵約束。

　　政府的支持雖然必不可少，但市場化運作始終是綠色金融可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，綠色金融市場化的運作需要完善的中介服務(wù)體系提供支撐。綠色信貸項目通常技術(shù)較為復(fù)雜，難以全面準確揭示項目風(fēng)險，需要借助第三方的專業(yè)技術(shù)評估。為此，一是建議以政府購買服務(wù)的方式，建立公益性的環(huán)境成本信息系統(tǒng)，打通目前缺乏項目環(huán)境成本信息和分析能力的瓶頸，委托體制內(nèi)專業(yè)機構(gòu)或市場化專業(yè)中介機構(gòu)承擔(dān)，為決策者和全社會投資者提供依據(jù)?？梢詤⒖紘H做法，將大氣污染排放、水污染、垃圾生成等造成的環(huán)境成本盡可能量化，嘗試評估未被當(dāng)前市場價格所反映的“外部性”規(guī)模。二是建議建立綠色評級體系。研究綠色因素對主權(quán)政府、地方政府和企業(yè)評級的影響路徑、影響程度等，合理確定評級標準與方法。盡快進行綠色評級試點，并制定鼓勵或強制實施綠色評級的政策。

　　我們還需要完善綠色金融的監(jiān)管制度，強化環(huán)境對金融機構(gòu)的約束力度。為此，一是要完善綠色信貸監(jiān)管制度。逐步將“綠色信貸”由指導(dǎo)性政策上升為一種約束性制度安排，進一步統(tǒng)一綠色信貸的標準，規(guī)定綠色貸款指標，將銀行和企業(yè)的環(huán)境、社會風(fēng)險聯(lián)系在一起，將環(huán)境、社會、氣候風(fēng)險評估納入內(nèi)部授信程序，強化環(huán)境利益相關(guān)者的聯(lián)動。二是要建立健全環(huán)境污染責(zé)任保險相關(guān)的法律法規(guī)體系。以修訂后的《環(huán)境保護法》為依據(jù)，出臺《強制性環(huán)境污染責(zé)任保險條例》，將環(huán)責(zé)險從一項試點性的業(yè)務(wù)提升為一種全國性、具有長效機制的環(huán)保制度。同時要優(yōu)化地方政府在環(huán)責(zé)險發(fā)展中的角色定位，鼓勵省級政府將環(huán)責(zé)險的相關(guān)內(nèi)容納入地方性立法程序，并強化行政責(zé)任和問責(zé)制度，落實地方政府對環(huán)境保護的監(jiān)管責(zé)任。三是支持綠色證券發(fā)展。包括制定綠色債券認證體系，鼓勵綠色債券的發(fā)行和交易；建立上市公司和發(fā)債企業(yè)環(huán)境信息強制披露機制、要求上市公司和發(fā)債企業(yè)在發(fā)表社會責(zé)任報告時增加環(huán)境信息披露；鼓勵民間專業(yè)機構(gòu)對上市公司和發(fā)債企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn)進行評級和排名等等。四是出臺必要的財稅政策支持綠色金融業(yè)務(wù)發(fā)展。建議中央財政設(shè)立專項資金，用于支持環(huán)境污染責(zé)任保險在全國的推廣，重點用于符合條件的投保企業(yè)的保費補貼和建立專門的環(huán)境污染損害鑒定評估機構(gòu)等。五是加強環(huán)保部門與金融業(yè)的協(xié)調(diào)與合作，促進數(shù)據(jù)共享。加快建立完善環(huán)境污染損害鑒定評估機制，規(guī)范環(huán)境污染事故的責(zé)任認定和損害鑒定工作,健全環(huán)境損害賠償制度。

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　　■目前我國部分地方政府仍以本地GDP增長為*6目標，環(huán)保要求則被擱置。同時由于未能通過政策和體制安排，將市場價格體系下綠色項目的正外部性和污染投資的負外部性顯性化，因而難以為綠色金融發(fā)展提供足夠的激勵機制。綠色金融的發(fā)展更多源自行政性推動，而未能有效鼓勵市場主體的主動行為。企業(yè)環(huán)保違法違規(guī)成本偏低的事實既降低了企業(yè)對綠色金融的有效需求，也削弱了金融機構(gòu)研發(fā)和經(jīng)營綠色金融業(yè)務(wù)的動力。

　　■由于我國尚未建立明確的綠色金融概念框架和統(tǒng)計意義上的詳細定義，導(dǎo)致實踐中存在諸多問題。具體表現(xiàn)為：一是對綠色金融的狹隘理解可能限制政策支持體系和市場實踐的發(fā)展。如現(xiàn)階段我國對綠色保險的定義非常狹窄，通常特指“環(huán)境污染責(zé)任保險”這一特定險種，并未將氣候變化這一更為長期的環(huán)境風(fēng)險因素納入綠色保險范疇內(nèi)。二是概念之間可能存在沖突。由于綠色金融涉及的節(jié)能減排項目多屬“兩高”行業(yè)，致使銀行開展綠色金融業(yè)務(wù)越多，在“兩高”行業(yè)的信貸規(guī)模增長就越快，出現(xiàn)政策激勵效果相互矛盾的現(xiàn)象。

　　■要充分發(fā)揮綠色金融政策調(diào)控市場和保護環(huán)境的作用，就應(yīng)當(dāng)以法律的形式確立綠色金融制度，秉承“寓義于利”的理念，在投融資領(lǐng)域加強企業(yè)的社會責(zé)任，并與其他相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟法律相配套，*5限度發(fā)揮法律的規(guī)范和調(diào)控作用。在立法路徑上采取綠色金融促進法和金融法生態(tài)化并行不悖的方式。一方面，由全國人大出臺《綠色金融促進法》，將現(xiàn)有綠色金融法規(guī)、政策轉(zhuǎn)化升級為法律；另一方面，在對《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險法》進行修改時，加入綠色信貸、綠色證券和綠色保險制度的相關(guān)規(guī)定。發(fā)展綠色金融涉及一行三會、發(fā)改委、財稅部門、環(huán)保部門、金融機構(gòu)等多方主體的職責(zé)，需要加強頂層設(shè)計，理順跨部門行政管理體制。建議成立常設(shè)的跨部門機構(gòu)――國家綠色發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。
　　來源：上海證券報

 

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