財稅改革將進一步構(gòu)筑現(xiàn)代國家治理體系。
　　財稅改革密切聯(lián)系戰(zhàn)略和全局
　　中國經(jīng)濟時報：此輪財稅體制改革不是解一時之弊，如何深刻領(lǐng)會財稅體制改革的重大意義?
　　賈康：在承擔(dān)歷史責(zé)任加快財稅改革的視角上，我們有必要結(jié)合局部與全局、過去與未來，作一全面考慮。
　　財政的問題，實質(zhì)是公共資源配置體系與機制的問題。正因為財政是一個“以政控財、以財行政”的分配體系，所以與公共權(quán)力主體的系統(tǒng)化改革息息相關(guān)，因而也和整體資源配置機制的改革息息相關(guān)。一句話：財稅改革密切聯(lián)系戰(zhàn)略和全局。
　　任澤平：6月30日中央政治局審議《深化財稅體制改革總體方案》，財稅體制改革在這一輪經(jīng)濟體制改革中寄望頗高、分量頗重。
　　“經(jīng)濟改革，財稅先行”。財稅改革作為政府率先垂范的內(nèi)容，能夠向各界表明改革的決心。財稅體制是政府自身的體制，它是理順政府與市場、政府與社會、中央與地方最基礎(chǔ)的制度安排。如果財稅體制理順了，那么就為理順其他體制奠定了基礎(chǔ)，讓改革為自身開辟了道路。
　　三大重點貫穿財稅改革
　　中國經(jīng)濟時報：此輪財稅改革的重點內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)有哪些?
　　賈康：自進入改革開放新時期以來我國財稅改革取得重大進展和一系列成績，但仍面臨未解矛盾的凸顯和深化改革的重大任務(wù)。我認(rèn)為當(dāng)前至少有如下三方面的重點事項無可回避：
　　*9，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度。在完善預(yù)算編制、執(zhí)行制度，提高預(yù)算完整性、透明度方面，財政部門已有十分明確的工作要求。近年來，以預(yù)算管理改革促進政府依法、民主、科學(xué)理財?shù)乃悸酚嫘纬晒沧R，一些地區(qū)和部門在公共資源配置和公共事務(wù)管理中嘗試引入?yún)⑴c式預(yù)算等公共選擇機制，創(chuàng)新公共事務(wù)決策機制，體現(xiàn)最廣大公眾的利益和要求，進而使具體的財力收支合理化，促進了理財法治化、民主化、決策科學(xué)化制度框架的建立。比如，公共事務(wù)決策事項的聽證會，各地區(qū)各部門普遍開展的政務(wù)公開等。從預(yù)算形式來看，隨著我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建立步伐不斷加快，一個適應(yīng)公共財政目標(biāo)的完整的預(yù)算體系建設(shè)正在加快推進，“預(yù)算外資金”概念已在中國完全退出歷史舞臺。
　　下一階段，建立一個以公共收支預(yù)算、國有經(jīng)營性資本預(yù)算、社會保障預(yù)算等復(fù)式預(yù)算形式來協(xié)調(diào)、配套的公共財政管理體系是可行的和可預(yù)期的。呼應(yīng)預(yù)算管理改革，《預(yù)算法》的修訂也將積極推進。地方債制度、績效評估制度與問責(zé)制度，“金財工程”建設(shè)等，在近年已有的探索和進展的基礎(chǔ)上，都可望在“十二五”期間取得新的進展。
　　第二，加快“扁平化”框架中的省以下分稅分級體制改革、構(gòu)建地方稅體系，以加快政府職能轉(zhuǎn)變，消解產(chǎn)生地方基層財政困難、巨量隱性負債和“土地財政”短期行為等的制度性原因，促進我國社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展。在已取得顯著進展的財政“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革措施基礎(chǔ)上，應(yīng)著力貫徹十八大“構(gòu)建地方稅體系”的要求，于深化改革中使中央、地方政府都通過稅基的合理配置、陽光融資機制的配套和自上而下轉(zhuǎn)移支付體系的強化與優(yōu)化，逐步達到財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配境界，實質(zhì)性地轉(zhuǎn)變和優(yōu)化我國各級政府職能，推進基本公共服務(wù)均等化。
　　國際經(jīng)驗和我國實踐都證明，搞市場經(jīng)濟必須搞分稅制，我國1994年財政分稅制配套改革方向完全正確，近些年的一些問題恰是分稅制在省以下的貫徹落實受阻而產(chǎn)生的，“打板子”如打在分稅制上，是打錯了地方，真正需解決的問題是把分稅制從中央到省和省以下貫通落地。這是以對市場經(jīng)濟通盤制度框架建設(shè)的貢獻來服務(wù)全局。
　　第三，加快我國直接稅制建設(shè)步伐，緩解收入分配領(lǐng)域的矛盾凸顯和負面影響，優(yōu)化再分配機制和房地產(chǎn)調(diào)控機制，促進社會和諧、共同富裕。我國居民收入差距過大問題帶來矛盾凸顯引起廣泛關(guān)注。國務(wù)院批轉(zhuǎn)的三部委《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，要求“加快健全再分配調(diào)節(jié)機制”，而相關(guān)機制中，稅收是最重要手段之一。必須正視我國稅制中直接稅比重偏低的問題并充分利用稅改中逐步提升直接稅比重的“可塑性”空間，加快建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度來加強“超額累進”調(diào)節(jié)機制，并完善房產(chǎn)保有、交易等環(huán)節(jié)稅制，逐步擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍，還要積極研究在適當(dāng)時期開征遺產(chǎn)與贈與稅問題。這方面情況復(fù)雜、既得利益阻力明顯，改革任務(wù)艱巨，但屬于貫徹鄧小平“先富共富”戰(zhàn)略思想不能回避的制度建設(shè)任務(wù)，也是促使我國房地產(chǎn)業(yè)等長期健康發(fā)展的必然選擇，必須下決心攻堅克難、漸進求成。這是以緩解我國現(xiàn)階段人際關(guān)系矛盾、促進社會和諧和長治久安的機制構(gòu)建的貢獻來服務(wù)全局。
　　提升國家治理能力
　　中國經(jīng)濟時報：如何理解此次財稅改革是關(guān)乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革?
　　任澤平：十八屆三中全會強調(diào)財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。財稅體制為社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明的實現(xiàn)提供基礎(chǔ)性的制度保障。
　　財稅改革的每項內(nèi)容都推動著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。以預(yù)算改革為例，預(yù)算管理體制改革旨在建立公開、透明、法治、規(guī)范、高效的新預(yù)算體制。如果通過這次改革能夠建立全口徑預(yù)算管理體制，各級政府編制完整的資產(chǎn)負債表，向社會和市場定期公開，接受人民的監(jiān)督，這將成為我國在邁向現(xiàn)代國家道路上的一件偉大成就。如果能夠建立全口徑預(yù)算管理，各級政府的信用評級有望建立起來，這為“關(guān)后門、走前門”，規(guī)范發(fā)行市政債將奠定制度基礎(chǔ)，從而避免目前地方政府借道融資平臺、融資平臺再借道“影子銀行”，使得地方舉債和支出行為更加規(guī)范透明，可以接受市場和投資者的監(jiān)督，增強各級地方政府為人民服務(wù)、為投資者負責(zé)的意識。由于地方融資行為受到規(guī)范約束，無效資金需求被中斷，加之隱性擔(dān)保顯性化，有可能未來無風(fēng)險收益率會下降，反而降低地方政府市政建設(shè)的融資成本，有助于化解當(dāng)前債務(wù)不斷攀升的財政金融風(fēng)險。
　　賈康：所謂“國家治理”，不等同于過去較強調(diào)的自上而下的“調(diào)控”、“管理”，其中有組織，也有自組織;有調(diào)控，也有自調(diào)控;有管理，也有自管理。治理概念所強調(diào)的是一套制度安排和機制聯(lián)結(jié)，意在包容和發(fā)揮各種主體的潛力，形成最強大的活力與可持續(xù)性。而財政自己，在具體管理表現(xiàn)形式上的預(yù)算收支，是體現(xiàn)國家政權(quán)體系活動的范圍、方向、重點和政策要領(lǐng)，必須首先在自己制度體系的安排層面，處理好政府和市場(與作為市場主體的企業(yè))、中央和地方、公共權(quán)力體系和公民這三大基本的經(jīng)濟社會關(guān)系，要使政府既不越位又不缺位，在市場發(fā)揮決定性資源配置作用的同時，來發(fā)揮政府應(yīng)該發(fā)揮的維護社會公平正義、讓市場主體在公平競爭中釋放活力、彌補市場失靈、扶助弱勢群體、優(yōu)化收入分配等作用，來促進社會和諧和長治久安。
　　中國經(jīng)濟時報：上一輪財稅改革始自1994年實施的工商稅制和分稅制改革，其積極效果有目共睹，但是多年來亦形成了“事權(quán)下移而財權(quán)上移”的中央與地方財權(quán)事權(quán)不相匹配的制度癥結(jié)，此次財稅改革如何打破事權(quán)和財權(quán)不相匹配的問題，并使之不再輪回?
　　厘清政府間事權(quán)財權(quán)劃分
　　張俊偉：*9，確立有限政府的理念，加快轉(zhuǎn)變政府職能。近年來，我國財政收入持續(xù)快速增長，強化了“蛋糕做大后才好分”的錯覺。一些人認(rèn)為，只要經(jīng)濟快速增長，國家財力快速增長，即便不對政府職能進行大幅調(diào)整，當(dāng)前政府職能不到位的問題也會隨著時間的推移而逐步得到解決。事實是，隨著劉易斯拐點的來臨，勞動力成本快速上升，政府履行職能的成本也在快速增長。不僅如此，在社會利益多元化、個體意識不斷增強的條件下，長期無法全面兌現(xiàn)政府在教育、醫(yī)療、住房、最低生活保障等方面的承諾將會嚴(yán)重影響政府的形象和聲譽。因此，必須扭轉(zhuǎn)“先保增長后搞分配”的思維習(xí)慣，明確樹立“有限政府”的理念，切實調(diào)整戰(zhàn)線，以確保“該政府做且能做好的要保證做好，不該做也不能做好的要堅決不做，該做但做不好的要創(chuàng)新方式引入市場機制去做，不該做卻做了的則堅決退出”。
　　應(yīng)大力收縮政府的經(jīng)濟職能。應(yīng)當(dāng)切實加強土地出讓金管理，把土地出讓金和保障性住房建設(shè)直接掛鉤，以推動我國城市化健康發(fā)展。要加快國有資本布局調(diào)整步伐，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算，籌集部分資金用于改善民生，如彌補建立社會保障制度資金的不足等。要完善宏觀調(diào)控方式，削減對企業(yè)微觀經(jīng)營活動的干預(yù)，更多利用利率、匯率、稅率調(diào)整和政府采購等經(jīng)濟杠桿實施。要采取切實措施，遏制地方政府間招商引資競爭。
　　在社會管理、市場監(jiān)管方面，要切實樹立“非禁止即許可”的理念，大幅削減行政審批事項，為激發(fā)全社會創(chuàng)新活力拓展空間。應(yīng)對有關(guān)市場監(jiān)管的法律法規(guī)開展全面的系統(tǒng)評估，強調(diào)要按照社會總成本最低的要求完善相關(guān)制度和政策設(shè)計，顯著降低市場運行成本，提高市場運行效率。
　　在公共服務(wù)和社會保障方面，應(yīng)加快建立完善我國養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險、最低生活保障等制度，提高社會保障覆蓋率。在管理方式上，應(yīng)以社會公眾為中心，改進工作流程、提高保障水平、提升服務(wù)水平。要以服務(wù)窗口建設(shè)為抓手，積極改善服務(wù)條件，提升公共服務(wù)的水平和可及性，不斷提高社會公眾的滿意度。
　　第二，堵塞稅收流失，優(yōu)化政府與企業(yè)、政府與家庭的收入分配關(guān)系。當(dāng)前，圍繞招商引資、加快地方經(jīng)濟發(fā)展，各地政府之間展開了激烈的稅收競爭。這不僅帶來政府收入流失，還刺激國內(nèi)生產(chǎn)過剩，加劇經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡。應(yīng)結(jié)合財政透明度改革，推動地方政府公開對企業(yè)稅收返還的數(shù)量和期限，并制定明確的時間表，逐步取消對“招商引資”的巨額補貼，推動政府以更大的財力和精力用于改善民生、發(fā)展社會事業(yè)。
　　積極發(fā)揮稅收在縮小收入差距方面的職能。以高收入群體為重點，創(chuàng)造條件逐步推行以家庭為單位的綜合納稅模式;調(diào)整、完善房地產(chǎn)稅收，創(chuàng)造條件開征房產(chǎn)稅;充實、完善消費稅，加強對高消費行為、奢侈品、資源性消費品的稅收調(diào)節(jié);應(yīng)積極創(chuàng)造條件，開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。
　　第三，完善收入分配機制，形成既有差異、又能保障公共服務(wù)大體均等的政府資金保障新格局。
　　首先，進一步優(yōu)化政府收入分配格局。稅制調(diào)整和政府層級的精簡，為確立地方主體稅種，優(yōu)化政府收入分配格局創(chuàng)造了條件。在新的政府架構(gòu)下，城市維護建設(shè)稅、車船稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅(乃至利息稅)的歸屬更加明確。土地出讓金收入因與城市化高度相關(guān)，也應(yīng)明確列為城市及其所在轄區(qū)的收入。增值稅(營業(yè)稅)、所得稅因與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，可通過逐步取消稅收返還政策的辦法，逐步提高中央和省級政府的分享比例，弱化地方政府發(fā)展GDP的內(nèi)在沖動。資源稅在稅額分配上，可考慮讓省政府拿大頭以平衡各方利益關(guān)系。關(guān)稅、出口退稅、海關(guān)代征增值稅和消費稅仍然是中央稅。新設(shè)立的社會保障稅則應(yīng)列為省級政府獨享稅種，以在承認(rèn)發(fā)展差異的前提下提高社會統(tǒng)籌層次。
　　經(jīng)過上述調(diào)整，中央在國家財政收入中的主導(dǎo)地位將得到保持;省級政府所占比重明顯提高，將為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展奠定更加堅實的物質(zhì)基礎(chǔ);城市財政對流轉(zhuǎn)稅的依賴度下降，將引導(dǎo)城市把工作重點轉(zhuǎn)到提升城市軟環(huán)境、改善居民生活質(zhì)量上;地方稅的充實和完善，則使縣及市轄區(qū)獲得了穩(wěn)固的收入來源，為其在轄區(qū)內(nèi)進一步均衡財力，提供均衡化的社會服務(wù)提供了基礎(chǔ)。
　　其次，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)移支付新體系。一般性轉(zhuǎn)移支付的目的，是維持下級(基層)政府運轉(zhuǎn)，保證其履行必要的職能。一般轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量源自基層政府履行必要職責(zé)的客觀需求，只能自下而上地逐級確定。
　　應(yīng)當(dāng)明確，彌補發(fā)展落后地區(qū)縣級政府資金缺口的直接責(zé)任在省級政府。為了確保省級政府按照“保運轉(zhuǎn)、保工資、保民生”的優(yōu)先順序安排財政支出，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：在縣級政府一般性轉(zhuǎn)移支付資金需求尚未得到滿足的情況下，省級政府專項轉(zhuǎn)移支付支出占其轉(zhuǎn)移支付總額的比重不得超過一定的比例。中央政府也要增加對落后省份一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，為了改變專項轉(zhuǎn)移支付占比偏高的局面。
　　深化分稅制改革
　　賈康：完整、準(zhǔn)確地理解分稅制應(yīng)該澄清幾個重要認(rèn)識：分稅制的邏輯起點，是市場經(jīng)濟目標(biāo)模式取向下政府的職能定位和從立法機關(guān)(我國為*6權(quán)力機構(gòu)——人民代表大會)所獲得的收支權(quán)，所以“完善立法”是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌中必須高度重視、正確把握的動態(tài)過程;政府事權(quán)范圍事關(guān)正確處理政府與市場關(guān)系、讓市場發(fā)揮決定性的資源配置作用這一核心問題，合理明確各級政府“做什么，不做什么”的事權(quán)劃分是深化分稅制改革中制度設(shè)計和全程優(yōu)化的始發(fā)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，要使事權(quán)的明晰合理落實到各級財政支出責(zé)任的“明細單”，即支出規(guī)范化、制度化的分工合作方案;廣義稅基收入劃分主要取決于稅種的屬性與特點，在穩(wěn)定現(xiàn)階段宏觀稅負大致水平的同時，要在稅制改革中積極構(gòu)建和完善我國地方稅體系和復(fù)合稅制，形成各級政府組織收入的規(guī)范化支撐框架;因收入與支出二者在政府間劃分遵循不同原則，各地稅收豐度和供給品成本又必然不同，中央本級、地方本級必不可能各自收支平衡，客觀上需要以基于“中央地方縱向不均衡”的自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)“地區(qū)間橫向不均衡” ;財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)和財力與支出責(zé)任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬遞進關(guān)系而非平行關(guān)系，較適當(dāng)?shù)?ldquo;中央地方財力占比”是在正確處理經(jīng)濟性分權(quán)制度安排各環(huán)節(jié)后自然生成的。中央和地方“兩個積極性”的充分的合理的發(fā)揮，需要以理順體制通盤安排為關(guān)鍵。
　　需要明確我國省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問題的“病理分析”并不復(fù)雜，就是因為我國省以下還有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“地方”的概念在中國至少有省、地級市、縣(含縣級市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層級，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五個層級，如何依20個左右的稅種實行五級“分稅”，在技術(shù)上是無解的，因而1994年以來實際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下遲遲未能進入分稅制狀態(tài)。往前看的出路，則在于逐步推進“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”兩個層面的“扁平化”改革，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。
　　按照中央、省、市縣三層級框架深化分稅制改革、重構(gòu)和優(yōu)化中央—地方財稅關(guān)系的基本原則與要領(lǐng)，必須以合理界定各級政府職能，即“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“一級政權(quán)，有一級合理事權(quán)，呼應(yīng)一級合理財權(quán)，配置一級合理稅基，進而形成一級規(guī)范、完整、透明、現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以“因素法”為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的“生態(tài)補償”式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。這一體制安排如能建設(shè)到位，將使中國所有地區(qū)包括欠發(fā)達區(qū)域，都形成推行基本公共服務(wù)均等化所需的財力與其事權(quán)相匹配的境況，在“國家長治久安”的全局概念上消除基層困難、隱性負債的隱患和矯正土地財政的偏頗。
　　進一步完善稅制改革
　　中國經(jīng)濟時報：請問對此輪稅制改革的重點內(nèi)容有何期許，如何在此次稅改中有效降低企業(yè)和個人的不合理稅賦?
　　任澤平：這次稅收改革涉及營改增、消費稅、資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅、個人所得稅等領(lǐng)域。
　　營改增重點是擴圍到全覆蓋，用1年左右的時間擴大到生活服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等，其中金融業(yè)的難度可能是*5的。營改增全覆蓋以后，將為各行業(yè)公平稅負、促進服務(wù)業(yè)發(fā)展起到積極左右。
　　消費稅改革應(yīng)該提速。首先，消費稅改革有利于穩(wěn)增長。當(dāng)前地方土地出讓收入和房產(chǎn)五稅下降較大，今年5—6月300個城市土地出讓金同比下滑38%、35%，地方財力吃緊，不利于穩(wěn)增長。加快消費稅改革，由中央稅化為地方稅，有利于培育新的地方主體稅，去年國內(nèi)消費稅總計8200億元。其次，消費稅改革有利于調(diào)結(jié)構(gòu)。調(diào)整征稅范圍和稅率，將高耗能、高污染及部分高檔消費品和服務(wù)等產(chǎn)品的消費納入征收范圍或提高稅率，將日常必需消費品剔除出現(xiàn)有消費稅征收范圍?？煽紤]提高煙、酒、高檔化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、鞭炮、焰火、成品油、大排量汽車、高爾夫球及球具、高檔手表、名牌皮包、游艇、實木地板等消費稅稅率。
　　同時，建議在提高高檔消費品稅率的同時，可考慮個人所得稅減稅方案，將個稅起征點提高到5000元，促進大眾消費。要讓這次稅制改革總體有減稅和調(diào)節(jié)收入分配效果。
　　資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等立法先行，房產(chǎn)稅改革可考慮給時間表和路線圖，比如以立法的形式確定2018年前后全面對存量住在征收房產(chǎn)稅，對于低收入家庭可以進行稅前抵扣。

 
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