要想解決預(yù)算執(zhí)行中的“頑疾”，從根本上解決“屢審屢犯”的問題，除了要加大整改、強(qiáng)化督查、嚴(yán)肅問責(zé)外，更重要的是要找準(zhǔn)“病根”，標(biāo)本兼治。
按照監(jiān)督法和預(yù)算法、審計(jì)法等法律要求，全國(guó)人大常委會(huì)和各省級(jí)人大常委會(huì)最近都專門聽取了本級(jí)政府2016年決算報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告。從國(guó)務(wù)院和各省級(jí)政府決算報(bào)告、審計(jì)報(bào)告來(lái)看，近年來(lái)各級(jí)財(cái)政預(yù)算規(guī)范性不斷增強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)步明顯，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也不斷優(yōu)化。不過，國(guó)務(wù)院和多數(shù)省份的審計(jì)報(bào)告依然曝光了許多問題，其中不少問題都是“似曾相識(shí)”，可以說(shuō)是“屢審屢犯”。有的問題，甚至在連續(xù)十幾年的審計(jì)報(bào)告中都是“似曾相識(shí)”，一直比較突出。
每次審計(jì)報(bào)告公開后，涉及的相關(guān)單位都會(huì)表態(tài)要認(rèn)真整改，也都會(huì)采取切實(shí)的行動(dòng)，不少單位領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人員甚至被追責(zé)。但是，審計(jì)高壓態(tài)勢(shì)下，問題卻依然重復(fù)出現(xiàn)、“屢審屢犯”，這從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，僅靠涉案單位和人員積極整改是不夠的，我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注其背后的深層次問題。這些深層次問題不解決，“屢審屢犯”的問題也就不會(huì)根絕。
比如，審計(jì)長(zhǎng)胡澤君作的審計(jì)報(bào)告提出，審計(jì)部門抽查重大項(xiàng)目實(shí)施情況發(fā)現(xiàn)，至2016年年底，有188個(gè)項(xiàng)目應(yīng)開工未開工、244個(gè)逾期未完工、5個(gè)無(wú)法實(shí)施，導(dǎo)致中央基建投資58.47億元（占安排投資總額的51%）閑置。不按計(jì)劃開工導(dǎo)致資金閑置當(dāng)然是有問題的，但問題產(chǎn)生的原因也值得關(guān)注。比如，某地一個(gè)綜合社會(huì)福利機(jī)構(gòu)項(xiàng)目，雖然計(jì)劃獲批，但征地拆遷中遇到了諸多障礙，規(guī)劃設(shè)計(jì)也需要調(diào)整，導(dǎo)致無(wú)法開工。但這筆資金又不能臨時(shí)用于其它項(xiàng)目，哪怕是非常重要的民生項(xiàng)目，只好閑置。事實(shí)上，遵循目前的模式，按照建設(shè)項(xiàng)目編制預(yù)算、撥付資金，類似的問題還會(huì)出現(xiàn)。
近年來(lái)，地方政府的債務(wù)問題一直受社會(huì)各界廣泛關(guān)注。國(guó)務(wù)院審計(jì)報(bào)告指出，至2017年3月底，審計(jì)的16個(gè)省、16個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但政府承諾以財(cái)政資金償還的債務(wù)余額，較2013年6月底增長(zhǎng)87%，其中基層區(qū)縣和西部地區(qū)增長(zhǎng)超過1倍；7個(gè)省、6個(gè)市和5個(gè)縣本級(jí)2015年以來(lái)，通過銀行貸款、信托融資等形式，違規(guī)舉借的政府承諾以財(cái)政資金償還債務(wù)余額有537.19億元。這說(shuō)明，雖然中央三令五申要求加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，但在不少地方，債務(wù)增長(zhǎng)的速度還是非常驚人的。不少地方政府頂風(fēng)作案，違規(guī)舉債，深層次的根源在于不科學(xué)的政績(jī)觀和考核評(píng)價(jià)機(jī)制。有一些地方，領(lǐng)導(dǎo)干部開會(huì)時(shí)，排座次甚至按照GDP來(lái)排，這種考核和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，很容易驅(qū)使地方政府領(lǐng)導(dǎo)不惜一切代價(jià)去抓GDP，其中，舉債投資拉動(dòng)成了一個(gè)重要路徑。
轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付偏少、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多，一直是審計(jì)報(bào)告中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的突出問題。2016年，中央財(cái)政預(yù)算中，一般性轉(zhuǎn)移支付比例雖然有了新的提高，但財(cái)政部上報(bào)2016年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付仍然有94個(gè)專項(xiàng)，執(zhí)行中實(shí)際細(xì)分為279個(gè)具體事項(xiàng)，部分專項(xiàng)整合后仍按原渠道、原辦法分配和管理；在一般性轉(zhuǎn)移支付的7大類90個(gè)子項(xiàng)中，有66個(gè)具有指定用途，體制結(jié)算補(bǔ)助和固定數(shù)額補(bǔ)助中有76%也指定了用途。這一問題解決緩慢，根源恐怕要從現(xiàn)行的財(cái)政管理體制上去尋找。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制還是1994年確立的，20多年里，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變化，財(cái)政收支規(guī)模增長(zhǎng)近80倍，原有的財(cái)政體制已很難適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政管理的要求。每年審計(jì)反映的很多問題都表明，單純強(qiáng)調(diào)增加一般性轉(zhuǎn)移支付、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并沒有多少實(shí)質(zhì)意義。
因此，要想解決預(yù)算執(zhí)行中的“頑疾”，從根本上解決“屢審屢犯”的問題，除了要加大整改、強(qiáng)化督查、嚴(yán)肅問責(zé)外，更重要的是要找準(zhǔn)“病根”，標(biāo)本兼治。
首先，要著力完善財(cái)政管理體制。財(cái)政體制是規(guī)范中央與地方政府、地方各級(jí)政府之間利益分配關(guān)系的一項(xiàng)重要制度，財(cái)政體制的核心是明確劃分各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任。正確劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任的同時(shí)，要增加地方財(cái)政收入水平和自主支出能力；在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付大框架保持不變情況下，應(yīng)進(jìn)一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，即均衡性轉(zhuǎn)移支付比重，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中有一些可能會(huì)影響到市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，還要進(jìn)一步清理和歸并。
其次，要完善轉(zhuǎn)移支付特別是一般轉(zhuǎn)移支付制度，在嚴(yán)格程序的前提下，盡量給地方政府綜合使用轉(zhuǎn)移支付資金的權(quán)力，使地方政府有一定的機(jī)動(dòng)和調(diào)節(jié)余地。目前，在轉(zhuǎn)移支付資金使用過程中，“買醬油的錢不能買醋”，否則就是違規(guī)。但現(xiàn)實(shí)中，撥付到基層的錢，往往項(xiàng)目不少，但每個(gè)項(xiàng)目的資金都不多，執(zhí)行過程中都缺錢。因此，建議在下放事權(quán)、財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，提高轉(zhuǎn)移支付預(yù)算年初細(xì)化到地區(qū)的比例，使其能夠納入地方統(tǒng)一預(yù)算，并給地方更多對(duì)資金的調(diào)節(jié)使用權(quán)力。
再次，要加大政府債務(wù)法治化管理力度。在預(yù)算法修正后，有的地方政府開始通過“黑箱”操作方式舉債，從而繞開公眾和人大監(jiān)督。這其中，最常用的就是不規(guī)范的PPP（公私合營(yíng)）模式。規(guī)范的PPP模式，在社會(huì)資本和政府資本的結(jié)合方面，確實(shí)起到了非常重要的作用，解決了基礎(chǔ)設(shè)施等方面的短板問題。但是，如果通過非規(guī)范的PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等異化模式變相舉債，則容易引發(fā)嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，必需通過制定專門的法律，對(duì)政府債務(wù)的舉借、方式、使用、歸還、管理等作出詳細(xì)規(guī)定，嚴(yán)防變相舉債行為發(fā)生，從而使政府舉債沒有任何旁門左道。