十八屆三中全會之后，與1994年的財稅體制改革有所不同，新一輪財稅體制改革的基本目標，在于建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財政制度。要實現(xiàn)這一基本目標，就要厘清，如何從逐步提高直接稅比重入手著力于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，如何令支出規(guī)模著眼于穩(wěn)定稅負，如何繼續(xù)堅守“分稅制”的方向？
　　早報記者日前專訪了中國社會科學院學部委員、中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇。
 
　　“中國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)處于嚴重失衡狀態(tài)”
　　東方早報：通常我們理解“財政”，是作為“政府的錢袋子”來看的，十八屆三中全會決定里說“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，感覺這個提法有點不太一樣。
　　高培勇：可以說這是破天荒的*9次。在十八屆三中全會之前，我們一般用八個字概括“財稅體制”：覆蓋全部、牽動大部。“覆蓋全部”是就政府的財稅職能和其他職能之間的關(guān)系而言；“牽動大部”是就政府和市場之間的關(guān)系而言的。不用講太多的道理，我就只說一個道理，就是政府履行任何職能，都必須花錢。
　　過去我們只將財稅作為經(jīng)濟體制的一個組成部分，而當財政被定義為“國家治理的基礎(chǔ)和支柱”時，它顯然不再僅限于經(jīng)濟了，而是定義了四方面的功能：優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安。
　　東方早報：既然定位有變，那就必須改革了？
　　高培勇：是非改不可。比如，中國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)處于嚴重失衡狀態(tài)，這主要通過稅收收入結(jié)構(gòu)和稅收來源結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出來。
　　中國現(xiàn)行稅收收入結(jié)構(gòu)和稅收來源結(jié)構(gòu)具有兩個突出特征，一是以間接課稅為主體，不僅直接稅比重偏低，來自居民個人的直接稅比重更低，而且尚無對居民個人課征的財產(chǎn)稅稅種；二是以企業(yè)來源為主體，居民個人除了個人所得稅，基本上是不直接負有納稅義務(wù)的。這既同國際上的通行稅制結(jié)構(gòu)格局迥然相異，也導致與當前的國內(nèi)外經(jīng)濟社會形勢沖突迭起。
　　比如，70%以上的稅收收入來自間接稅，意味著中國稅收收入的絕大部分要作為價格的構(gòu)成要素之一嵌入價格之中，同商品和服務(wù)價格高度關(guān)聯(lián)。在國內(nèi)，它既可墊高商品和服務(wù)的價格水平，又會阻礙政府控制物價水平的努力。在國際貿(mào)易領(lǐng)域，由于中外稅制結(jié)構(gòu)的巨大差異，還會因嵌入價格之中的間接稅“分量”的不同而帶來境內(nèi)外商品和服務(wù)價格之間的“反差”或“倒掛”現(xiàn)象。
　　東方早報：稅制非改不可的話，應(yīng)該從哪開始入手？怎么改？
　　高培勇：稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，自然要針對其“軟肋”下手。故而，其著力點要放在增加直接稅性質(zhì)的稅、增加居民個人繳納的稅上。
　　具體而言，即是在穩(wěn)定既有稅負水平的條件下，逐步降低來自于間接稅的稅收收入比重，由向間接稅一邊倒轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接稅與直接稅相兼容；逐步降低來自于企業(yè)繳納的稅收收入比重，同時相應(yīng)提升來自于居民個人繳納的稅收收入比重，從而變基本上由企業(yè)“獨挑”稅負為由企業(yè)和居民個人“分擔”稅負。
　　東方早報：那么，財稅體制的其他問題呢？
　　高培勇：財稅就是政府的收支，收入是一個基本要素，而支出就是第二個基本要素。收入與支出要納入一個制度體系加以管理，然后就是預算，所以預算等于財政體制的第三個要素。
　　說到政府的收支，它是把政府作為一個整體來說的，但實際上像中國這樣的大國，政府不會是一級政府，而是要分成若干級次的，所以不同級次政府之間肯定要發(fā)生收支，這種收支往來關(guān)系的制度規(guī)范，就叫做財政體制，或者叫做財政管理體制。所以財政體制就構(gòu)成了財稅體制的第四個構(gòu)成要素。
　　因此，說到財稅體制改革，我們基本上是圍繞這四個要素開始說的。
　　收入上怎么改，支出上怎么改，預算上怎么改，財政體制上怎么改，或者不同級次政府之間的這種財政關(guān)系該怎么辦？把這些厘清了，就要把十八屆三中全會整個改革的藍圖切割成不同線索上的進軍路線圖，然后循著路線圖對改革進程進行跟蹤，還能預測、評估改革中遇到的困難，以及它可能采取的具體的基本措施。這非常關(guān)鍵。
 
　　“現(xiàn)在先從減稅開始，主要落實增值稅”
　　東方早報：先說說財政收入？
　　高培勇：財政收入主要還是政府和市場之間的關(guān)系、政府和企業(yè)居民之間的關(guān)系。2013年，稅收收入占到全部財政收入的85.6%。因而，《十八屆三中全會決定》圍繞財政收入體制改革的布局，是以稅收制度的改革為重心的，也叫稅制改革。
　　稅制改革大體上是三個方面：
　　*9是要增加直接稅，決定中寫的是逐步提高，這是一個關(guān)鍵詞。
　　第二是要減稅，為什么要減間接稅呢？因為提到了“穩(wěn)定稅負”的概念，就是在穩(wěn)定稅負的前提下，去增加直接稅，所以就會逐漸減少間接稅。
　　第三是地方稅體系建設(shè)。不管增稅減稅，最后還得落實到地方稅體系該如何完善上。
　　東方早報：又要增，又要減的，先從哪個做起呢？
　　高培勇：現(xiàn)在看起來，實際上是先從減稅開始的。其實最主要的落實就是增值稅。增值稅和營業(yè)稅的合并改革叫“營改增”，目前正在緊鑼密鼓地推動著，在“十二五”結(jié)束時就要全面完成。
　　根據(jù)2012年的統(tǒng)計數(shù)字初步計算，倘若增值稅標準稅率下調(diào)2個百分點，那么，整個“營改增”和增值稅改革實現(xiàn)的減稅規(guī)?？赡苓_到9000億元左右。對老百姓來說，就是減稅，能減9000億元。
　　9000億元是什么概念？去年的財政收入大概是13萬億元，那么就是十三分之一。我之前說過一句話，現(xiàn)在人均貢獻稅收是10000元，13億人口和13萬億元稅收結(jié)合在一起，人均就是10000元。當不是13萬億元稅收，只有12萬億元稅收時，人均就不是10000元，那么你的稅負不就減輕了嗎？
　　這對整個政府稅收來說，可是一個很大的沖擊。以9000億元左右的間接稅減少規(guī)模計，直接稅比重的增加便擁有了相應(yīng)的空間，從而為開征以房地產(chǎn)稅和建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制為代表的旨在提高直接稅比重的操作鋪平道路。也就是說，有減稅就有增稅，之后要增直接稅，這是一個稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化條件。
　　無論個人所得稅，還是房地產(chǎn)稅，抑或遺產(chǎn)和贈與稅，其屬性都屬于直接稅，且都屬于以居民個人為納稅人的直接稅。
 
　　“財政支出上須調(diào)整先生產(chǎn)后生活模式”
　　東方早報：支出方面我們能否有所作為？
　　高培勇：目前，支出的兩個問題都是“硬骨頭”：一個問題是控制規(guī)模，就是對于財政支出的規(guī)模控制，是個很重要的任務(wù)。為什么？
　　兩件事值得我們高度關(guān)注，一個就是規(guī)模，近些年增長速度較快，而且，這還是在我們對規(guī)模的迅速擴張有所警惕的條件下出現(xiàn)的增長；第二就是在國民收入的分配機制上，它越來越向政府一方傾斜。這里說的分配講的是國民收入的增量分配。比如，去年是51萬億元的GDP，今年是56萬億元的GDP，這兩者之間的差額將近5萬億元左右，這5萬億元的分配會出現(xiàn)的結(jié)果是：向政府一方傾斜，而不向居民一方傾斜。
　　把兩件事結(jié)合在一起，會發(fā)現(xiàn)控制政府支出是非常困難的，但還是有兩種辦法：一是減，二是穩(wěn)。別再像以前增得那么快了——控制增幅和增量，而不是控制既有的存量，這是目前能有所作為的一件事。
　　認識到這一點，可以用四個字來概括它的目標，叫“穩(wěn)定稅負”。很多人僅把穩(wěn)定稅負理解為穩(wěn)定稅收的負擔，實際上穩(wěn)定稅負背后的潛臺詞是穩(wěn)定政府支出。
　　另外一個線索，就是優(yōu)化結(jié)構(gòu)或叫調(diào)整結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)調(diào)整方向是什么呢？增加民生支出、增加社會福利性質(zhì)的這類支出。中國的支出歷來是以經(jīng)濟建設(shè)支出為主體的，我們總是先生產(chǎn)，后生活；先經(jīng)濟建設(shè)，后社會發(fā)展。而隨著中國國力的增強，需要調(diào)整這方面的問題，這也不是一件容易的事。
 
　　“目前的預算報告不細致不夠具體”
　　東方早報：說到預算，每年兩會總有代表委員在抱怨說“看不懂”。
　　高培勇：這確實是事實。但同時也要看到，另一個根本性的問題是，可能沒有多少人真正想去看懂。倘若人大代表對于預算的關(guān)注度、對于審批預算的積極性達到相對充分的程度，便會倒逼財政部門提供能看得懂的預算報告的改革行動。
　　當然，目前有關(guān)預算的供給也有問題，目前的預算報告嚴格說來是預算政策報告，它還不夠細致，不夠具體。
　　東方早報：怎樣改變預算這種情況？
　　高培勇：比如，要細化，要滿足人大代表審批預算的需要，別讓人大代表只是把握今年開支重點是什么，今年預算收入分配有幾方面的原則，今年是重民生、輕建設(shè)等，這都是政策領(lǐng)域的事情，別把預算報告寫成預算政策報告。
　　還如，需要改理念、改方向。比如，2010年就宣布全部的政府收支都進入預算了。但實際上，如果用可不可以審批、能不能統(tǒng)籌這兩大尺子去衡量的話，就會發(fā)現(xiàn)這不是一回事了，它只是外表光鮮，實際上里面潛藏著很多不規(guī)范的東西。比如政府性基金預算，表面上說報給人大了，實際上報給人大的預算，是不需要經(jīng)過人大的批準程序就可以動用的。人大審批的只是公眾財政預算。比如每年的財政收入，當說到去年財政收入12.9萬億元時，指的只是公眾財政預算，沒有包括政府性基金預算，也沒包括社保、國資經(jīng)營預算等。
　　因此，能不能把全口徑預算管理改革進行到底，是考驗政府的政治魄力和政治勇氣。
 
　　“中央和地方政府收支安排脫節(jié)失衡”
　　東方早報：第四個方面的內(nèi)容呢？
　　高培勇：第四個方面，就是不同級次政府之間的財政關(guān)系。對于不同級次政府之間的財政關(guān)系，目前社會上的微詞頗多，但給出的判斷往往不得要領(lǐng)。不得要領(lǐng)的原因就是不夠?qū)I(yè)。比如，經(jīng)常聽到這樣的話，就是中央政府集中了將近60%的財力，但80%的職能是地方政府去履行的。也就是說，錢拿走了，事讓地方政府辦。實際上這個說法很不專業(yè)，你試想這怎么才能運行下去呢？
　　東方早報：問題主要在哪里？
　　高培勇：其實，重要的問題在于收支安排之間的脫節(jié)和失衡，就是不平衡。
　　比如，在中央財政的支出里，它取得收入只有30%留給自己，70%是轉(zhuǎn)給地方的，手里6萬億元，自己花了不足2萬億元，4萬多億元要轉(zhuǎn)出去，收支兩者間不匹配。
　　在地方財政那里，其收入的將近50%要來自中央的轉(zhuǎn)移支付，只有50%多一點的收入是自己組織征收的，收支之間也頗不均衡。試想，收入總額11萬億元，自己組織的收入只有6萬億元，剩下的錢要從中央那里拿，其收支怎么能不脫節(jié)？這是問題的關(guān)鍵所在。
　　東方早報：怎么可以讓中央和地方“不打架”呢？
　　高培勇：出路就是分稅制。我們本來就是要實行分稅制財政體制，但這些年由于種種原因致使分稅制走了樣。
　　分稅是各自有各自的領(lǐng)域，這一塊是地方稅，那一塊是中央稅，另一塊是中央和地方的共享稅，各耕各的田，各收各的莊稼，這是最典型的。我們就是沒能讓地方政府自己過上自己的日子，而是總得眼睛向上，“跑部錢進”，為什么？很簡單，因為它有相當一部分收入要來自中央財政轉(zhuǎn)移支付，這就意味著，它得跟中央財政常走動。所以，得把轉(zhuǎn)移支付通過規(guī)范的制度安排確定下來。
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