長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)個(gè)人所得稅主要采取源泉扣繳制度，納稅人主動(dòng)申報(bào)納稅意識(shí)不強(qiáng)，它是導(dǎo)致個(gè)人所得稅政策效果不佳的一個(gè)重要原因。我們建議，改革個(gè)人所得稅征管模式的方向，應(yīng)以源泉扣繳為基礎(chǔ)，強(qiáng)化自行申報(bào)，以年度結(jié)算申報(bào)為保證，實(shí)現(xiàn)分類與綜合所得個(gè)人所得稅的征收。
 
　　建立健全代扣代繳明細(xì)申報(bào)制度
　　目前我國(guó)個(gè)人所得稅代扣代繳申報(bào)是個(gè)人所得稅的主要征收方式，且已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)納稅人工薪收入的全面管理，但要適應(yīng)混合稅制下個(gè)人所得稅征管要求仍應(yīng)對(duì)以下問(wèn)題加以完善：
 
　　*9，從法律層面進(jìn)一步明確扣繳義務(wù)人。扣繳義務(wù)人是指向個(gè)人支付應(yīng)稅所得的單位和個(gè)人，以及能夠掌握自然人之間交易資金的機(jī)構(gòu)（如拍賣行、證券營(yíng)業(yè)部等），扣繳義務(wù)人的責(zé)任應(yīng)從法律層面上加以明確，體現(xiàn)源泉扣繳的法定要求，有效提高源泉扣繳的數(shù)量和質(zhì)量，從而也減少個(gè)人所得稅征管難度。
 
　　第二，建立健全精確代扣代繳制度。從國(guó)外做法看，源泉扣繳制度可分為累計(jì)制和非累計(jì)制兩種。美國(guó)、加拿大等國(guó)家采用非累計(jì)制扣繳制度，英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家采用累計(jì)制源泉扣繳制度?？紤]到我國(guó)人員眾多、絕大多數(shù)納稅人收入來(lái)源穩(wěn)定單一且稅收征管力量有限的實(shí)際，可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，就納稅人的不同情況區(qū)別對(duì)待。對(duì)工薪所得來(lái)源單一且穩(wěn)定的納稅人，實(shí)行累計(jì)制扣繳，即由扣繳人對(duì)納稅人的相關(guān)收入和費(fèi)用扣除實(shí)行按月滾動(dòng)性統(tǒng)計(jì)，并進(jìn)行稅款的累進(jìn)源泉預(yù)扣，由于能夠準(zhǔn)確扣繳此類工薪所得應(yīng)納的稅款總額，因此不要求納稅人年末進(jìn)行年度所得綜合申報(bào)。對(duì)于取得分類所得項(xiàng)目的納稅人，由于已按次實(shí)行源泉代扣代繳，也不要求納稅人年末進(jìn)行年度匯算清繳。但對(duì)于上述兩種情況下申請(qǐng)退還扣繳稅款者，仍應(yīng)辦理結(jié)算申報(bào)。這既有利于合理納稅人負(fù)擔(dān)，又有利于準(zhǔn)確扣繳，并且把年底進(jìn)行匯算清繳的工作量分解在平時(shí)的扣繳工作中，大大減少辦理結(jié)算申報(bào)納稅人數(shù)量，而將稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作重心集中在高收入階層和收入渠道較多的納稅人，有利于提高個(gè)人所得稅征管質(zhì)量，同時(shí)避免年終匯算時(shí)的大批量退補(bǔ)稅申請(qǐng)給稅務(wù)部門帶來(lái)的巨大壓力。
　　只有納稅人取得兩處以上工薪所得或取得綜合所得項(xiàng)目中的其他所得的納稅人，由于其相關(guān)收入和費(fèi)用扣除需要進(jìn)一步界定，才需進(jìn)行年度所得綜合申報(bào)。
　　具體來(lái)說(shuō)，一是對(duì)工薪所得來(lái)源于兩處以上的納稅人，由為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)的單位履行累計(jì)預(yù)扣義務(wù)，可允許每月進(jìn)行一次費(fèi)用扣除；其他渠道的工薪所得，按法定扣除率扣除費(fèi)用后，直接按照當(dāng)期收入所適用的累進(jìn)稅率實(shí)行源泉扣繳。二是對(duì)于沒(méi)有工薪所得但有綜合所得項(xiàng)目中其他所得來(lái)源的納稅人，可允許每月按法定扣除率進(jìn)行一次費(fèi)用扣除，再按照當(dāng)期所得額所適用的累進(jìn)稅率實(shí)行源泉扣繳。三是對(duì)于既有工薪所得又有綜合所得項(xiàng)目中其他所得來(lái)源的納稅人，對(duì)于綜合所得項(xiàng)目中的其他所得，按法定扣除率扣除費(fèi)用后，按照當(dāng)期收入所適用的累進(jìn)稅率實(shí)行源泉扣繳。
 
　　第三，明確扣繳申報(bào)及稅款繳納時(shí)限。鑒于個(gè)人所得稅納稅人存在數(shù)量多、流動(dòng)性強(qiáng)、較分散的特點(diǎn)，為確保稅款及時(shí)入庫(kù)，扣繳申報(bào)繳納時(shí)限不宜過(guò)長(zhǎng)，建議要求扣繳義務(wù)人應(yīng)于支付時(shí)即自行扣取稅款，并于次月15日前進(jìn)行代扣代繳申報(bào)，并于申報(bào)后7日內(nèi)將稅款繳納入庫(kù)。但如所得人為非居民納稅人，扣繳義務(wù)人應(yīng)于給付后7日內(nèi)進(jìn)行代扣代繳申報(bào)，并于申報(bào)后7日內(nèi)繳納稅款。
 
　　加快完善自行申報(bào)制度
　　自行申報(bào)是目前我國(guó)個(gè)人所得稅征管中的薄弱環(huán)節(jié)，但混合稅制下綜合所得的個(gè)人所得稅必須要求納稅人自行申報(bào)，在源泉扣繳的基礎(chǔ)上，積極推行自行申報(bào)，兩者相結(jié)合，才能確保新稅制的順利施行。為此我們建議：一是明確納稅人自行申報(bào)納稅義務(wù)和違法罰則，督促納稅人自行申報(bào)。二是根據(jù)稅制設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單實(shí)用的申報(bào)表，提高納稅人自行申報(bào)的積極性。三是簡(jiǎn)化申報(bào)流程，提供多元化申報(bào)方式，方便納稅人自行申報(bào)。
 
　　制定年度結(jié)算申報(bào)和調(diào)查核定制度
　　*9，以個(gè)人為單位合理確定年度自行結(jié)算申報(bào)的對(duì)象。課稅單元包括家庭、個(gè)人或納稅人可在家庭與個(gè)人之間進(jìn)行選擇三種方式。從中國(guó)國(guó)情來(lái)看，我國(guó)居民家庭結(jié)構(gòu)復(fù)雜，個(gè)人家庭信息不完全，難以確定同一課稅單位的家庭成員，家庭的收入、支出與財(cái)產(chǎn)情況不易獲得并確定。在稅收征管工作實(shí)踐中，確定有差異的以家庭為單位的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)會(huì)大大增加征納雙方的成本，增加稅法執(zhí)行的難度。而且基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)征管實(shí)際，改革宜采取漸進(jìn)的形式，在綜合與分類相結(jié)合的稅制模式下，應(yīng)以個(gè)人為基本課稅單位，同時(shí)允許納稅人自行選擇“家庭”為納稅單位，但鑒于“家庭”概念的不確定性，應(yīng)明確選擇“家庭”作為納稅單位時(shí)，應(yīng)采取夫妻聯(lián)合申報(bào)方式進(jìn)行。同時(shí)，要充分考慮個(gè)人和家庭的各類生計(jì)支出與贍養(yǎng)撫養(yǎng)支出，扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與年消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)掛鉤，3年左右調(diào)整一次，對(duì)綜合所得的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)分類所得的費(fèi)用扣除采取比例扣除的形式。
 
　　第二，科學(xué)設(shè)計(jì)年度結(jié)算申報(bào)的內(nèi)容。為方便納稅人自行申報(bào)，也便于稅務(wù)機(jī)關(guān)的稽核比對(duì)，需要科學(xué)設(shè)計(jì)年度結(jié)算申報(bào)內(nèi)容。
　　可采取的方法之一是設(shè)置簡(jiǎn)式和一般兩種申報(bào)表，分別適用不同對(duì)象。對(duì)同時(shí)符合下列條件的可使用簡(jiǎn)式申報(bào)表：所得類別僅為薪資、利息、股利、稿酬所得，全年收入在12萬(wàn)元以下；采用標(biāo)準(zhǔn)扣除額和無(wú)特別扣抵稅額。簡(jiǎn)式申報(bào)表主要包括所得類別、金額、標(biāo)準(zhǔn)扣除額、適用稅率、應(yīng)納稅額、應(yīng)補(bǔ)退稅額等項(xiàng)目。除簡(jiǎn)式申報(bào)表以外的納稅義務(wù)人均應(yīng)使用一般申報(bào)表。一般申報(bào)表建議采用主表和附表形式，充分反映納稅人的應(yīng)稅所得收入及成本信息，附表作為主表中相應(yīng)項(xiàng)目的具體組成或計(jì)算過(guò)程，二者之間存在嚴(yán)格的鉤稽關(guān)系。
　　方法之二是設(shè)計(jì)一張統(tǒng)一的主表，同時(shí)設(shè)計(jì)一張附表。主表反映納稅人收入的綜合收入情況。附表內(nèi)容包括以下五類：一是適用僅取得工薪收入的申報(bào)表；二是適用取得工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬、特許權(quán)使用費(fèi)所得的申報(bào)表；三是適用個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、對(duì)企事業(yè)單位承包承租、個(gè)人獨(dú)資和合伙企業(yè)納稅人申報(bào)表；四是適用取得分類所得性質(zhì)納稅人申報(bào)表，如股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得、股息紅利所得等；五是年所得12萬(wàn)元以上納稅人綜合申報(bào)表。制定分類附表的意義在于，可將申報(bào)表分類稽核或按照納稅人收入額高低進(jìn)行選擇性稽核，既有側(cè)重性又有針對(duì)性，同時(shí)還可節(jié)約稅收成本。
 
　　第三，明確制定年度結(jié)算申報(bào)流程要素。年度結(jié)算申報(bào)的各要素，既關(guān)系到稅收征管的質(zhì)效，又要從方便納稅人的角度出發(fā)考慮，我們建議年度結(jié)算申報(bào)于每年3月31日前由納稅義務(wù)人自行辦理申報(bào)，也可以通過(guò)合法有效手續(xù)委托第三方進(jìn)行申報(bào)；為方便稅務(wù)機(jī)關(guān)稅源監(jiān)控和稅收稽核，納稅人原則上應(yīng)向所屬地即戶籍所在地或?qū)嶋H居住地稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理年度結(jié)算申報(bào)，申報(bào)地點(diǎn)一旦確定不得隨意變更，確需變更需經(jīng)原申報(bào)地稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意；年度結(jié)算后應(yīng)補(bǔ)退稅款的，于結(jié)算地繳納或申請(qǐng)退稅，需補(bǔ)稅的應(yīng)于3月31日前申報(bào)繳納，需退稅的也應(yīng)于3月31日前辦結(jié)結(jié)算并提交退稅申請(qǐng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)予以辦理。
 
　　第四，調(diào)查核定。年度結(jié)算受理機(jī)關(guān)應(yīng)按適當(dāng)比例對(duì)納稅人結(jié)算申報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢查比對(duì)，經(jīng)調(diào)查確定存在漏報(bào)或少報(bào)的，應(yīng)根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行處理處罰，有最低扣除額的只能適用最低扣除額。對(duì)難以掌握境外收入的納稅人可依據(jù)法定程序?qū)?yīng)納稅收入進(jìn)行核定。
 
　　修訂罰則加大處罰力度
　　相比其他國(guó)家，我國(guó)個(gè)人所得稅法對(duì)違法行為的處罰力度較小，使納稅人違法成本遠(yuǎn)低于其取得的經(jīng)濟(jì)利益。因此，我們建議加快完善稅收罰則，大力提高對(duì)個(gè)人所得稅違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)。主要包括：
　　一是對(duì)違反扣繳規(guī)定的處罰。為確保代扣代繳工作為整個(gè)個(gè)稅征管奠定良好的基礎(chǔ)，建議加大對(duì)違反扣繳規(guī)定的處罰力度，我們建議對(duì)未按規(guī)定代扣代繳稅款的扣繳義務(wù)人處以應(yīng)代扣繳稅款金額1倍～3倍的罰款。二是對(duì)未辦理結(jié)算申報(bào)的處罰。對(duì)應(yīng)辦理未辦理年度結(jié)算申報(bào)的納稅人，應(yīng)限期改正，對(duì)未造成少繳稅款的可處2000元以下罰款，對(duì)造成少繳稅款的可處以少繳稅額3倍的罰款。三是對(duì)虛假申報(bào)的處罰。對(duì)已辦理結(jié)算申報(bào)納稅人，發(fā)現(xiàn)其存在虛假申報(bào)，造成少繳稅款的可處以少繳稅額2倍的罰款。
　　總之，建立健全源泉扣繳和年度申報(bào)相結(jié)合的征管模式是個(gè)人所得稅制的基礎(chǔ)性制度，是推進(jìn)中國(guó)個(gè)人所得稅改革的重要舉措。