正反激辯：稅務師立法vs稅務師并入注會

日前，全國人大財經委副主任委員郝如玉建議，應先由國務院制定《中國稅務師條例》，規(guī)定稅務師和稅務師事務所的法律主體地位、權利和義務等。待時機成熟時，提請全國人大常委會專門立法。據郝如玉介紹，國家稅務總局已按照行政許可法立法程序，向國務院法制辦提交了《中國稅務師條例》立法報告。他建議盡快將其列入國務院立法計劃，加快稅務師行業(yè)立法進程。

2014年8月12日，國務院發(fā)布《關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》(國發(fā)〔2014〕27號)，明確取消注冊稅務師職業(yè)資格許可。根據新華社的解讀，這一決定主要目的是降低就業(yè)創(chuàng)業(yè)門檻、營造人才發(fā)展環(huán)境，激發(fā)市場創(chuàng)業(yè)主體的積極性，直接原因是設定的依據為部委規(guī)章，同時明確了該準入類職業(yè)資格取消后的處理政策，即對符合條件的行業(yè)管理確有需要且涉及人數較多的職業(yè)，可報人社部批準后設置為水平評價類職業(yè)資格。

一直以來，無論對于之前的“注冊稅務師”和現在的“稅務師”，其存在的必要性及執(zhí)業(yè)的規(guī)范性，業(yè)界也存在著爭議。稅務師行業(yè)是應該立法還是應該并入注冊會計師的隊伍，業(yè)界人士也是各持己見。

中國財稅法學研究會副會長、中國政法大學民商經濟法學院教授施正文表示，是否有必要制定稅務師法取決于如何看待稅務師的性質及其功能。施正文指出，黨的十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進現社會公平、實現國家長治久安的制度保障。因此，財稅絕不僅僅是一個經濟問題，而是事關經濟、政治、社會等各方面的綜合性問題，它涉及立法機關和行政機關、中央和地方、社會公眾和政府之間的關系，這是國家治理中最核心的社會關系。所以對財稅領域的專業(yè)服務人員提出了專業(yè)上的特別要求和政治上的特別要求。

施正文進一步指出，財稅在國家治理中的關鍵地位，使得各國都在憲法層面上構筑財稅根本制度，確立稅收法定原則，科學劃分政府間事權和財權，建立分權制衡的預算權力配置體系，從而使各國憲法帶有強烈的財政憲法色彩。我國憲法規(guī)定“公民的合法私有財產不受侵犯”“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權”“國家尊重和保障權”。特別是我國憲法第五十六條規(guī)定了“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。但面對錯綜復雜、多如牛毛而又變幻莫測的稅法，特別是在發(fā)展直接稅和推進自我申報的稅收改革中，廣大納稅人如何能夠正確適用稅法履行自己的納稅義務，是亟待解決的事關憲法實施的問題。因為稅務事宜處理不當，不僅要追繳稅款，而且還會受到行政處罰乃至刑事追究。

施正文表示，為了正確處理稅務問題，依法履行憲法上負有的納稅義務，納稅人必須依賴于專業(yè)稅務代理人的幫助。所以委托稅務代理是納稅人的一項重要權利，只有發(fā)展大規(guī)模、高水平、專門化的涉稅專業(yè)服務，才能幫助納稅人正確確定應納稅款，有效遵從稅法，使納稅人在與稅務機關打交道時做到武器平等。當前我國建立現代稅務代理制度，不僅有助于維護納稅人權益，保護公民財產權，促進社會公平正義，而且對于推進憲法實施，推動國家治理現代化和法治化具有重要意義。

全國政協(xié)委員朱建弟在接受《財會信報》記者采訪時表示，隨著我國經濟的發(fā)展尤其是資本市場的進一步發(fā)展，使得涉稅務服務的需求越來越多、要求也越來越高，稅務的地位顯得越來越重要。特別是新三板、IPO等推出后，從財務體系來看，涉稅問題是目前涉稅機構、中介機構、稅務機關都非常模糊的地帶，沒有明確的規(guī)定，有些相關方甚至要求稅務機關出具獨立的完稅證明，這是不符合市場發(fā)展規(guī)律的，相當于政府操辦了應由中介來完成的任務。他認為，通過立法來確立稅務師的地位很有必要。

朱建弟表示，在當前形勢下，應盡快完善體系，逐步建立涉稅立法，把屬于市場的問題交給市場來解決。朱建弟向記者透露，他本人也曾就此向全國政協(xié)提過提案，去年還參加了全國政協(xié)的調研，并且也將此寫入了政協(xié)的工作報告。

施正文介紹，各國從事涉稅專業(yè)服務主要有注冊稅務師、律師、注冊會計師等三類人員，其中注冊稅務師（在各國的名稱并不完全一致）是在部分國家設立的專門從事稅務專業(yè)服務的代理人，律師和注冊會計師不是為專門從事涉稅專業(yè)服務而設立的，但涉稅專業(yè)服務是他們重要的執(zhí)業(yè)范圍。但無論哪種稅務代理人，都是通過立法確立他們的法律地位和執(zhí)業(yè)規(guī)則。

施正文認為，在我國已經有了《律師法》和《注冊會計師法》，在減少許可審批的浪潮中，注冊稅務師亦已不幸被明確為水平類職業(yè)資格。要為注冊稅務師立法和確定其法律地位，最重要的是必須科學地為注冊稅務師定位。各國都將稅務代理人定位為稅法專家，那么我國現在是否有稅法專家型的稅務代理人呢？從總體上看，除極少數長期從事稅法服務的律師外，我國的律師只是普通法律專家而不是稅法專家，司法考試幾乎不考稅法的內容，律師也很少涉足稅務領域業(yè)務。注冊會計師也只是審計專家而不是稅法專家，他們的專業(yè)背景、資格考試內容主要是財務會計和經濟管理，目前也不從事稅務代理業(yè)務。注冊稅務師在專業(yè)背景、資格考試內容上與注冊會計師相差無幾，雖然考試中有兩門稅法科目，但考核的主要是稅款計算的經濟原理，幾乎不涉及法律問題的分析，被戲稱為“準注冊會計師”。所以，我國目前的各種稅務代理人，都不能堪稱稅法專家型的代理人。

施正文強調，為了建立現代稅務代理制度，必須要按照稅法專家的標準來培養(yǎng)我國的稅務代理人隊伍。對于從事稅務代理的律師和注冊會計師，應當對其稅法知識有所考查和要求。特別是要將注冊稅務師從“準注冊會計師”轉型為稅法專家型的專門稅務代理人，在職業(yè)定位、專業(yè)背景、考試內容、業(yè)務范圍上對稅法知識和技能提出更高的要求，這樣才能消除注冊稅務師立法中遭遇的與注冊會計師重復設置的質疑。

朱建弟提醒，稅務師立法中應明確，對涉稅業(yè)務要放開，不能由稅務師壟斷，律師和注冊會計師都可以從事涉稅專業(yè)服務，營造一個良性、公平的市場環(huán)境。

資深注冊會計師、南通市注冊會計師協(xié)會副秘書長劉志耕表示，制定《稅務師條例》并上升到立法層面并沒有必要。

他解釋，由于注冊稅務師資格制度僅是部委規(guī)章設置、沒有法律法規(guī)依據的準入類職業(yè)資格，根據十八屆三中全會“簡政放權”的精神，對沒有立法和行政法規(guī)支持的領域該交給市場的交給市場，該交給社會組織的交給社會組織。2014年，國家將注冊稅務師由準入類職業(yè)資格調整為水平評價類，這是落實2014年6月4日國務院第50次常務會議決定的內容之一。由此可以看出，注冊稅務師存在的必要性受到了質疑，也就談不上上升到立法層面。事實上，公眾對此前的注冊稅務師究竟是去還是留，究竟是弊大于還是利大于弊早有討論。當然對注冊稅務師也不能認為一無是處，應該一分為二，除了國家權力部門的考慮外，還應該結合考慮社會呼聲和民眾反映。

劉志耕認為，從目前起草的《稅務師條例》對稅務師的定位來看，仍是將稅務師定性為經濟鑒證類業(yè)務，這實際上僅是將此前的“注冊稅務師”取消了“注冊”二字，其余仍在推行此前稅務部門對注冊稅務師的立法進程。很明顯，如此將會變相恢復注冊稅務師，而且由法律強制要求企業(yè)的涉稅事項必須由稅務師簽名認定本身不僅是一種行政干預，更是一種懶政行為，是典型的行政不作為和推卸責任，同時，這種做法在企業(yè)正常繳納的稅負之外明顯又加大了企業(yè)的納稅成本，這與國務院取消注冊稅務師的宗旨背道而馳。也不符合《國家稅務總局關于貫徹落實<國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定>的通知》（稅總發(fā)〔2014〕148號）的精神，該通知的第二條中明確規(guī)定：“對取消的涉稅職業(yè)資格許可和認定事項，按照有序承接的要求做好相關工作。加快稅務機關職能轉變，深化行政審批制度改革，持續(xù)簡政放權，創(chuàng)新管理理念和管理方式，加強事中事后監(jiān)管。進一步健全監(jiān)督制約機制，規(guī)范行政審批行為，強化審批權力監(jiān)督，不斷提高稅收管理科學化和規(guī)范化水平。”從通知內容看，對取消的涉稅職業(yè)資格許可和認定事項的思考應該是“按照有序承接的要求做好相關工作”。對這句話的理解應該是今后不再有涉稅職業(yè)資格許可和認定事項的問題。但時隔不到兩年，稅務部門又要認可“涉稅職業(yè)資格許可和認定事項”。若不這樣理解，那通知中的這句話又應該如何理解？

劉志耕表示，注冊會計師的年報審計業(yè)務已經包含了對企業(yè)涉稅事項的審計，如果注冊會計師不對涉稅事項實施審計，或審計不全面，就不可以對被審計單位的會計報表出具審計報告。所以，只要對企業(yè)的會計報表進行了審計，就不需要另行由稅務中介對企業(yè)再行檢查后出具涉稅鑒證業(yè)務報告，如果再另行出具涉稅鑒證業(yè)務報告，這不僅是對相關中介人力資源的嚴重浪費，更為嚴重的問題是影響了企業(yè)的正常經營，明顯加大了企業(yè)負擔，對我國改革開放的良好環(huán)境是一種破壞。同時，也是與國務院深化行政審批制度改革、簡政放權、創(chuàng)新管理理念和管理方式的目的相左。

劉志耕認為，如果要強調涉稅鑒證業(yè)務的重要性，需要稅務部門專門的許可和管理，那只需要給會計師事務所和注冊會計師增加涉稅鑒證業(yè)務資格，稅務機關對會計師事務所從事的涉稅鑒證業(yè)務進行管理和監(jiān)督即可，完全沒有必要再單獨設置稅務師事務所。

從我國此前注冊會計師和注冊稅務師的資格考試及日常從事中介鑒證及服務的情況來看，客觀地講，從專業(yè)素質和專業(yè)能力上講，注冊會計師完全可以勝任注冊稅務師或稅務師的涉稅鑒證業(yè)務。

一位不愿透露姓名的業(yè)界人士表示，稅務機關管理、指導、監(jiān)督著與自身業(yè)務有著密切關聯(lián)的涉稅鑒證業(yè)務，從此前多年來我國稅務機關與注冊稅務師之間的關系及存在的諸多嚴重問題早可以看出，這種關系、管理和指導模式弊大于利，其根源是稅務師事務所不具有獨立性，即使不說獨立性，稅務機關本身的腐敗問題或不正之風也會使得稅務機關將稅務師事務所作為自己的工具。如以往各地就經常有類似情況，一些稅務機關利用稅務師事務所做查補稅收的交易，明明是稅務機關檢查企業(yè)發(fā)現的偷稅問題，卻讓企業(yè)請稅務師事務所出一份鑒證報告，先讓企業(yè)自行補稅，稅務機關對企業(yè)不再罰款，然后由企業(yè)將應該上交罰款的一部分以鑒證費或咨詢費的名義交給事務所，最后是稅務人員再從事務所“拿回扣”，這樣，企業(yè)、稅務人員及事務所三方皆大歡喜。當然，類似交易還有其他一些變種的類型。所以，如果稅務機關直接管理并指導稅務師事務所的關系不改變，類似嚴重問題將很難消除。

有一種觀點認為，如果不把稅務師事務所繼續(xù)搞下去，全國十萬稅務師的就業(yè)吃飯就成了問題。劉志耕直言，全國類似稅務師水平類職稱的很多，還有審計師、工程師、造價師、政工師、藥劑師等等，人數更多，每個職稱都可以說出一大堆特殊的重要性來要求立法，這樣國家得立多少部關系到就業(yè)吃飯的法？

劉志耕建議，對因歷史原因形成的我國注冊稅務師“大軍”，財政部和國家稅務總局是否可以協(xié)商，考慮采取某種方法將注冊稅務師吸收為注冊會計師。如可以思考加試一門審計專業(yè)課程，合格后即可轉為注冊會計師，因為此前的注冊稅務師沒有接受過審計專業(yè)的培訓和考試；而如果不轉為注冊會計師，也可以考慮將稅務師們先行吸收到會計師事務所，只是專門從事涉稅業(yè)務，但這需要對《注冊會計師法》進行相應的修訂補充，將涉稅鑒證業(yè)務明確寫入注冊會計師法，或在修法前由稅務部門先行認可會計師事務所的涉稅鑒證業(yè)務資格，這些都是可以考慮的出路。

另有會計界的知名人士表示，注冊會計師可以做所有的涉稅業(yè)務。目前可以考慮將以前的注冊稅務師通過一定的方式轉為注冊會計師，比如說，給他們免考相關科目或通過一門考試像綜合考試，即可獲得注冊會計師資格，把他們吸收到注冊會計師隊伍中來。至于稅務師事務所和會計師事務所，只是一個概念，會計業(yè)務本身就包含了稅務，沒必要在稅務上再搞一個“師”，這在國際上也不是普遍慣例，并非通行做法。

該人士認為，從簡政放權的角度講，也不需要設那么多的層層管理，不需要設那么多的機構，多設一個稅務師實際上是將同一個群體分兩個部門管理，從宏觀上來講就是一個群體，會計師肯定要懂稅務，而稅務師也需要懂會計。實際上沒必要分，以前就不應該這么分，這是一個歷史遺留問題。現在最需要的是做一個好的銜接辦法，將注冊稅務師轉為注冊會計師，就不要再去擴大稅務師隊伍、不要再去擴大這個群體了。否則，歷史遺留問題永遠無法解決。

本文來源：財會信報；作者：滕娟